美国制造业：假衰落和真困境（3）
（ 来源：TOP创新区研究院 ）

美国制造业发展面临的真困境

美国制造业的结构性变化也带来一系列发展中的问题，美国政府的产业政策在实际运行中也存在未预期、非合意的结果，很大程度上限制了美国制造业发展，成为其难以突破的瓶颈。

（一）“美国创造”和“美国制造”间的“死亡谷”难跨越

美国科学研究处于世界领先地位，但未能将其基础科学的绝对优势转化为制造业创新和生产力增长的绝对优势。基础科学发展和商业创新间存在“死亡谷”的重大障碍。美国总统科技顾问委员会认为，美国制造业领导能力的下降，并非低工资就业与低技术产业的流失，而是制造业创新能力开始落后于德国、日本等高收入国家。

究其原因在于，一是美国政府的资金支持绝大部分都局限在提升技术成熟度，而非提升制造成熟度。这导致了“美国创造力”和“美国制造力”的差异化发展。美国联邦资金绝大多数投入基础研究，主要通过能源部的先进制造办公室、国家科学基金会的先进制造计划以及国防部的制造技术项目，对制造业技术研发提供资金。这种模式的政府资金传递，受制于衡量成功的单一标准和持续资助资格的明确指标，导致尖端项目占用大量联邦研发资金，太多的研究成果在学术和国家实验室的原型中枯萎。

由于缺乏将概念验证原型移出实验室的资金，很多美国企业都在昂贵成本前却步，新技术难以扩大为商业规模生产。例如，美国国防高级研究计划局（DARPA）、美国国家标准与技术研究所（NIST）和美国国家航空航天局（NASA）等机构为解决制造能力的项目“电子复兴计划”，为期4年、耗资2亿美元，旨在重振美国的半导体制造基地。

根据美国制造业协会评估，由于缺乏详细的支出数据，很难确定该计划研发预算对制造业商业转化有多大影响。美国用于提升新产品和生产工艺能力的资金相对较少。过去二十年，为最大限度地提高季度收益而削减成本的过程中，GE 、 IBM 、 施乐、 AT&T 等工业巨头减少或取消企业研发实验室。据统计，美国制造业相关制造成熟度上的研发支出仅为7.96亿美元，远远低于日本、德国和韩国等其他发达经济体的投资额。日本在制造成熟度相关研发方面的投入是美国的3倍多，德国接近6倍，韩国是美国的10倍多。德国、日本和韩国等国家将其科学技术预算的7- 30%用于制造成熟度研究，但美国在该方面的投资不及预算5%。

二是美国多种旨在支持国内制造业的的政策组合缺乏协调性和持续性，规模较小而局限性较大。制造扩展伙伴关系（MEP）目前包括51个制造中心，每个制造中心由州政府、大学或其他非盈利组织运营，帮助中小型制造商改进生产流程、提升技术能力和创新。2019财年，环保部预算拨款为1.4亿美元。此项联邦支持不及德国同样功能的弗劳恩霍夫系统的六分之一，工作员工不及该系统十四分之一。
美国制造（MUSA）是一个由14个研究所组成的网络系统，每个研究所专注于特定的先进制造技术，旨在将早期的科学研究转化为制造生产。其中联邦政府提供资金较少，参与的大型制造公司、中小企业以及州和地方政府至少按1:1的成本分摊。2019财年，该系统总支出4.88亿美元，其中仅1.33亿美元来自联邦政府。对这些机构的联邦拨款，为期五年，之后联邦资金就会停止，完全无法覆盖将基础科学创新转化为制造过程所需的10年甚至更长时间。

三是基础研发和商业可行技术开发之间阶段私人投资不足。在基础科学研发到商业可行技术开发之间一般还有两个研发阶段：概念验证研究阶段和基础技术分析研究阶段，这两个阶段极易发生溢出效应和逆向工程，很难阻止技术创新泄露。这意味着参与研发的私人公司无法获得其个人研发的所有收益，昂贵的努力结果有高度不确定性，因此即使新产品的盈利能力相当明显，私营公司也会回避此类投资。

（二）发展高端制造业以维持技术优势竞争力与就业短期目标冲突难平衡

经济发达的国家在生产成本方面进行竞争非常困难，为保持制造业的蓬勃发展，通过机器人、人工智能和大数据的使用以释放价值是至关重要的。
随着开发机器人的成本降低、通过大数据和人工智能效率得以提高，这些国家可以保住制造业强国的地位。
就美国而言，未来制造业有利因素在于：

一是数字技术、智能制造、工业物联网在生产中的应用，通过定制产品的本地分布式生产，创造大幅提高效率并获得竞争优势；

二是新生产技术和自动化的普及，将消除来自低工资劳动力的剩余成本优势，提供难以复制的竞争优势，并为美国在各种行业重新获得全球市场份额创造潜力。

然而新技术也在改变所需要的工人类型和所需要的技能类型，先进制造业要求工人具有新的多学科能力，结合机械、电子和软件知识和技能，提高了工作技术门槛。若发展高端制造业，新增岗位需要熟练工人和中级技术人才，无法为不掌握熟练技术的年轻人和“铁锈带”失业工人提供岗位。

美国技术发展的速度远远超过劳动力发展的速度，技术不仅大规模替代劳动力，更需要能够适应不断变化的生产流程的灵活高技能工人。
然而美国缺乏正式的工人培训体系，50个联邦项目提供的职业培训，其中有些项目内容相互重叠，运作也不够透明，政府支持的培训和随后的就业联系并不紧密。联邦层面现有的学徒计划在实际中的效果十分有限，由于员工的流动性，制造业企业提供非企业特定工人培训的动力不足，大多企业参与只是出于社会责任，很少有企业认为该措施能帮助填补职位空缺。

从纽约州北部、宾夕法尼亚州西部、五大湖州到中西部的上游传统工业带，经历了数十年的工业衰退，本土低端工作岗位不断减少，使得城市蓝领中产阶级境况恶化。许多小城镇陷入了螺旋式下降，即随着工厂关闭、工资和收入下降，当地税收基础随之下降，进而当地的公共服务、学校、基础设施和执法均难以维持以往水准；有能力的人会迁往繁荣城市，但处境艰难的家庭难以承受繁荣城市的住房价格飞涨，无法离开贫困地区；这导致该地区留下的是老龄化严重、教育程度较低的劳动力。

这些条件为本土主义、民族主义、孤立主义和经济怀旧创造了沃土。因传统制造业的衰落而受困的居民只能在保证重建传统制造业工厂的政治家那里获得解决问题的答案。相比对劳动力再培训投资的长周期，建立低技术门槛制造业工厂，能快速拉动就业，进而成为政治作秀的惯用手段。美国地方政策制定者多会陷入短期的思维定势，向其选民宣布建立新的制造厂是政治上的胜利，通常是针对传统行业、衰落行业提供设计不当的补贴，以创造可以吸纳不掌握熟练技术的工作岗位，但却无法确保足够的经济回报。

（三）“要弹性”还是“求效率”难兼容

在构建供应链时，弹性和效率之间一直存在紧张关系。弹性可以带来安全的供应来源，同时也意味着更多的冗余和成本。原来美国企业在全球投资和采购只需要考虑一个成本因素，因此美国离岸外包制造通常意味着更便宜、更快、更灵活、更有效。然而2018年中美贸易争端导致的商业混乱和2020年疫情冲击下的供应链断裂，令美国政府和企业开始考虑和适应不可预见的系统性冲击的能力。

两个最典型例子是美国国防产业和医疗产业。

2018年9月，特朗普在发动中美贸易战的同时，发布13806号行政命令要求国防部“评估和加强美国制造业和国防工业基地及供应链弹性”。美国国防部回应并提供了美国国防工业基地风险的全面评估，称国防工业关键部件、组件和技术的可靠性受到了威胁：目前美国国内只有一条能够生产大口径枪管的生产线；单一的国内旋转翼齿轮箱大型薄壁铸件供应商于2016年申请破产，使AH-64E阿帕奇、V-22鱼鹰和CH-53K重型替换直升机等项目面临风险；自2010年以来，弹药、武器、导弹和空间系统等关键防御系统的供应商数量已经下降。国防产品是由制造飞机、船舶、通信设备、武器和其他复杂产品组成，由大型国防承包商提供的高度专业化的系统生产，但这些承包商本身无法提供所有机械、电子、化学、软件等其他中间产品投入，他们依赖于其他以商业为导向的制造商。
贸易战令这些国外供应链成为大型国防承包商的软肋。美国政府要求将这些产业链迁回美国，理由是国家安全和拉动就业。这涉及数量庞杂的网络化生产，虽然美国国防部的需求总体上很大，但与商业需求相比，对特定产品的国防需求可能非常小或者非常专业，以至于无法支持可靠的供应商网络基础。

2020年疫情冲击美国企业精益化的全球供应链。优先考虑降低成本、准时生产的策略通常不考虑自然灾害、流行病或其他地缘政治危机等重大中断。疫情初期，个人防护设备、呼吸机的制造能力缺乏、基本卫生用品的有效储备不足、处方药供应严重短缺，凸显了美国产业链的短板。拜登以抗疫主张获得选民支持，上台后即发布了关于半导体芯片、电池、关键矿物和制药四个关键部门供应链的报告，要求在 100 天内评估敏感行业的供应链缺口和脆弱性。拜登同时颁布的还有“购买美国”促进制造业回流政策。这些政策最终可能会使实现更大的供应链弹性变得更加困难且成本更高。
促进弹性的最佳方法是使供应来源多样化，而为了保证弹性而选择不具备制造优势的产品在美国的生产，可能会付出更昂贵，从长远来看，这可能会降低美国行业的全球竞争力。

（四）“大型跨国公司”和“中小企业”利益分化难兼顾

美国拥有众多知名制造业大型跨国公司，每年创造数以万计的财富。位居榜首的埃克森美2017年实现收入2443.63亿美元，收入增长8.08%。苹果在2017年的收入为2292.34亿美元，收入增长6.30%。其余美国排名前十的大型跨国公司福特汽车、通用汽车、雪佛龙、通用电气、菲利普斯、瓦莱罗能源、波音、微软在近几年均实现稳健的盈利。然而从数量上统计，美国制造业占绝大多数的是规模较小企业。2017年，制造业有248039 家公司，除3914家大型公司外，其他均是小型公司（员工少于500人），这些公司中有四分之三的员工少于20人。

在美国制造业的发展中两种形态企业出现日益分化的现象：

一方面，零部件、装配和最终生产的离岸外包对大型跨国企业来说是实现季度业绩的好途径，但对中小制造企业造成了打击。跨国公司全球定位产业链，形成美国制造业中小企业的替代者和竞争者，也造成了中小企业所依赖的产业集群的地域分散，导致中小企业面临物流拥堵和全球参与等主要发展障碍。

另一方面，中小企业的利益被更大制造商排挤的趋势明显。制造业的行业集中度也在不断提高，大型“超级巨星”公司蓬勃发展，但由于创新薄弱、数字化进程缓慢以及来自国外的竞争加剧，中小型公司正在苦苦挣扎。

两极分化限制了美国制造业的整体增长速率：

一是大型制造商对新技术开发更感兴趣，更有能力为研究所提供配套资金，然而中小企业才是制造业对流程开发、反馈和测试的主体，对制造熟练度的提升和改进有意义的推动者。跨国公司和中小企业的利益分化进一步加剧了研发支出高和商业转化率低的情况。

二是行业集中度明显，创新垄断造成制造业生产率增长的差异分布，技术扩散到中小型企业非常困难。即使个别中小企业实现技术创新，没有资金来源也难以实现商业化规模生产，且面临大型企业出于防止技术外溢而进行的收购和吞并。小型企业艰难成长也在很多方面拖累整个美国制造业增长。在当前政治不确定性和疫情的冲击下，大型跨国公司出现供应链断裂危机，中小企业也难以形成支持供应链的基础，为美国重建国内供应链，加强本土化制造商网络集群带来挑战。