罗志恒：31省份财政收支差转负，大梁谁来挑？

原创 罗志恒 FT中文网 2022-08-09

财政与经济一体两面。当前地方财政收支面临困境，主要在于需求收缩、供给冲击、预期转弱“三重压力”；如何破除这一负向循环？

文丨罗志恒 徐凯舟

上半年，中国31省份一般公共预算收支差均为负，紧平衡压力加大。总理李克强指出东南五省财政收入占比近4成，在地方对中央财政净上缴中贡献近8成，有力支撑了国家财力和中央财政对中西部地区转移支付；但是今年中西部资源型省份的财政收入增速远高于东部地区，中西部地区财政收入占比上升。如何看待当前的财政形势和区域分化新特征？如何认识资源型省份增速居前与东南省份挑大梁的作用？

中国财政今年上半年同时面临减收与增支，背后一方面是疫情反复、地产走弱、俄乌冲突等复杂严峻的国内外局势，另一方面是政策性减税降费退税以及加大支出力度对冲经济下行。中国财政正处于总体紧平衡、部分地区较为困难的阶段，各方面压力与考验较大。随着疫情边际缓解和前期政策发力，中国经济将在三季度开始逐步回升，同时由于增值税留抵退税集中在上半年，下半年财政收入形势可能好于上半年。但是，当前经济恢复的基础不牢固，疫情不确定性仍存，房地产市场和投资低迷、出口回落等因素导致财政收入仍有压力。同时，财政还被寄予稳定经济大盘的厚望，压减支出的空间较为有限，收支矛盾不易缓解。

从下半年来看，一是要发挥中央和地方两个积极性，积极支持经济大省“稳大盘”“挑大梁”“复元气”，为国家财力提供保障。二是引导地方把有限的财政和债务资金用到刀刃上，既要保障疫情防控、托底基层“三保”，又要提振国内消费、扩大有效投资。三是注重呵护现金流量表受损的企业和居民部门，减轻市场主体负担，做好住房市场风险处置，避免引发新的经济、金融、社会风险。从长期看，还要加快推进地方财政体制改革，坚持激励与约束并重，增强地方财政体制的适应性和有效性。

一、上半年地方财政形势呈现四大特征

（一）受疫情冲击和留抵退税的影响，地方财政收入总体表现低迷。

财政“半年报”显示，上半年全国一般公共预算收入按自然口径计算下降10.2%，扣除留抵退税因素后增长3.3%。其中，地方收入按自然口径计算下降7.9%，按可比口径计算增长4.7%。虽然地方收入可比口径增速高于2019、2020年同期，但与2012-2018年10%左右的增长中枢相距甚远。

留抵退税作为今年组合式税费支持政策的重要内容，是全年财政工作的重中之重。上半年，全国共完成1.85万亿元留抵退税，相当于2021年全国增值税收入（执行数）的29%。留抵退税为企业提供现金流支持、帮助应对市场冲击，有利于国民经济实现“V”型回升，但客观上会减少地方财政收入，加大地方财政压力。

减税降费专项补助侧重中西部地区。为缓解地方财政收支矛盾、保障退税资金需求，中央财政已下拨专项补助资金1.2万亿元，并向中西部地区、县区基层财政和小微企业倾斜。整体来看，地方财政实际承担留抵退税支出总量的9%，东部地区承担比重相对偏高、中西部地区则偏低。

（二）31省份地方收支净额全部为负，对中央转移支付和地方债务的依赖度提高。

按照收入减去支出的差额计算，上半年绝大多数省份的财政缺口较去年同期扩大，对转移支付的需要或有所提高。浙江、广东财政缺口分别从去年同期的205、1618亿元变为1252、2912亿元，增幅均超千亿元。上海财政缺口为18亿元，收支差额为历史同期首次转负，前些年“一枝独秀”的局面未再重现。

部分自媒体常常以各省份的一般公共预算收支差来评判财政形势，以“31省份财政收支差为负”来论证财政形势之严峻。这种解读简单肤浅，过于粗暴，不够专业。

第一，各省份收支差为负，是中国现行财政体制所决定的，原因是中央需通过分税和转移支付来发挥宏观调控能力。基于中国区域差异大、各地有不同的主体功能区定位的背景，中国实行中央和地方分税以及转移支付的财政制度，兼顾保持中央宏观调控能力、激励地方发展经济、实现区域均衡。在中央和地方的初次分配时，分税制一方面要为地方经济发展设定激励，另一方面要保证中央拥有较强的财力以实现宏观调控目标。再分配时，转移支付较重视公平，保障区域间的财力均衡，更重要的是使生活在自然条件恶劣区域、生态涵养区域和经济落后区域的居民，也有权利享受到水平大致相当的基本公共服务。事实上，地方财政收入和支出某种程度上体现了两个分配阶段的差异。“收入”仅体现了初次分配的收入，不包括分给中央政府的上划部分，而“支出”却涵盖了转移支付以及地方债所对应的支出。如此一来，经济越落后的省份，转移支付就越多，收入低、支出高，收支净额自然为负，但不代表其财政就一定紧张。

第二，财政收支有季节性波动的特征，不能用年中收支差来简单判断全年的收支差和形势。地方财政收支净额为负，只意味着年初至今的财政收入小于支出，并没有考虑季节性因素。现实中的财政入库和出库则具有季节性“规律”，如1月、4月、5月、7月和10月是财政收入的入库集中时期，财政支出节奏往往集中在每个季度的末月，这导致每个月份的累计收支差都难以代表全年的情况。一般而言，上半年的累计收支净额更可能为正值，下半年逐步转负，到年底时各省份往往全面为负。这其实是常态，不必大惊小怪。
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