罗志恒：地方债务风险及应对

前几天徐高和赵建关于地方债务的讨论吸引了不少人关注。昨天罗志恒在首席经济学家论坛的视频号，也在直播讲地方债务问题。罗志恒写的一系列地方债务研报非常深刻，特地总结了一些相关内容和大家分享。

一、如何看待地方政府债务

两位专家观点的核心差异在于如何评价地方政府债务与城投：徐总强调功，认为这是城市经营模式；赵总强调过，认为是鸦片。徐总强调债务带来的基建狂魔效应，强调资产和收益，侧重过去；赵总强调强调债务与风险，强调不可持续，侧重未来。 但本质上，讨论地方政府债务必须意识到两个基本的概念：1）债务本身中性，客观有功有过、一体两面；2）历史不等于未来。

二、理性认识债务风险

债务本身并不是风险，问题的关键是债务的支出结构与效率、债务期限结构与现金流的匹配，是否形成了优质的资产和充裕的现金流，是否产生期限错配的问题。 认识债务风险要放在财政整体运行的角度，债务是除转移支付外收支缺口的重要弥补方式，源于财力与支出责任的缺口。财力和支出责任出现三大变化快速推升了地方政府债务：

一是经济持续下行加之大规模减税降费，宏观税负持续下行，财政汲取能力下降，出现了“减税降费陷阱”。在居民和企业预期较弱的背景下，难以转化为企业的投资和居民的消费，即分子端减税降费推升了债务、分母端经济增长不明显，因此地方政府的负债率和债务率进一步攀升。

二是政府职能范围较大、中央对地方政府的多元目标考核，包括环境保护、脱贫攻坚、防范化解重大风险等，这意味着地方政府支出责任的范围扩大、刚性程度上升，地方政府的收支缺口随之扩大。

三是经济社会风险财政化，增加政府的潜在支出责任，推升了债务。债务风险的形成固然有外部的冲击，如中美贸易摩擦等，还部分地源于内部非经济政策与经济政策之间的不协调，尤其是环保一刀切、运动式监管等。一刀切的非经济政策导致经济下行、企业经营困难，社会呼吁财政发力来解决这些问题，即经济风险财政化，这在无形中形成了政府的潜在支出责任，进一步导致政府债务增加。同时，部分地方政府超前承诺也加大了潜在政府债务。

四是我国地方政府债务上升与我国所处的经济发展阶段有关，债务和投资驱动型的经济增长模式驱动着地方政府债务规模和债务率呈现出持续上升的趋势。

分税制（财权和事权不匹配）、城镇化只是表面原因，不能完全解释，政绩考核机制和近乎无限责任政府是根本驱动因素。分税制并不必然导致地方债务，因为中央转移支付给地方政府后，实际上中央占比非常低，收支差通过国债弥补，真正的原因是政府职能的扩展和不稳定，这又源于政府与市场关系未能法治化定型。

三、解决方案与对策

地方债务的形成原因复杂，包括体制性原因，又经过经年累月的积累，解决也非一朝一夕可以完成。尤其是当前地方债务风险、金融风险和社会风险交织，需要注意处置的力度和节奏。有效控制债务率要处理好几对关系：

一是存量和增量关系，确保存量债务逐步化解，严格控制增量，中央对地方提出党政干部负责的机制，省以下政府关系也应该建立起市县党政领导负责机制，解决道德风险问题。

二是显性债务和隐性债务关系，隐性债务显性化，根据公共属性强弱划分为政府债务和企业债务，分别通过财政和市场化法治化方式解决。

三是分子与分母的关系，即分子端的债务尽可能要有更大的分母端产出，必须提高债务资金的使用效率。