赵燕菁：征收房地产税，为什么中国如此谨慎？（2）

来源：《大崛起：中国经济的增长与转型》
赵燕菁作者

试点期限

由于房地产税的最优税率要通过试错才可能找到，因此，这次给了地方政府5年的期限进行探索是合适的。税收的效果在1~2年内可能无法显现，但如果试点期太长、跨越多届政府任期，决策者对政策后果缺少直接责任，这势必会影响税制设计的动机。而在5年内，调整2~3次大体上就可以试探出合理的税率区间。不仅如此，此次可以根据实施效果，再决定是否继续授权5年，反映出中央政府在出台这一重大税种时，并不急于求成。

西方国家的很多主力税种（比如所得税）往往需要经历几十年的调整，在多次废立后才能最终确立。确立房地产税关系重大，绝非一朝一夕就可以完成。中国国土广袤，各地资源禀赋、发展阶段差异很大，探索需要的时间可能更长。房地产税税率、征收办法等的确定，很难用成文法的方式，通过顶层设计来完成。分散独立的试点，实际上是借鉴了习惯法的一些做法。在习惯法看来，整个立法过程就是一系列试验。这次试点授权使得房地产税的立法过程可以在实践中不断试错，通过判例不断修正，可以极大地降低房地产税带来的风险。

地方竞争

改革开放以来，中国地方政府从高度计划的财政分配体制，转向竞争性的公共服务市场。地方政府间的竞争成为中国经济增长最主要的特色。在中央和地方分权的初期，竞争性公共服务市场还没有形成，为了防止地方政府“乱收费”，采用全国统一的税制是完全有必要的。但无差异税制的弊端，也使得地方政府不能根据自身的特点，发现和创造符合自身要素禀赋特征的公共服务定价模式。统一税制的结果就是资源禀赋和地理条件的先天差异，在一开始就决定了经济发展的最终绩效。长期结果必然是区域产业趋同、贫富差距加大，城市之间无法通过差异化竞争形成产业分工。

一个明显的例子，就是海南。海南的资源禀赋使其非常适合发展旅游业，但因为当前主要是对生产环节征税而不是对消费环节征税，这就迫使海南也要发展化工业之类和自己资源禀赋相悖的产业才能维持基本的公共服务支出。反观国际上一些著名的旅游城市，比如迈阿密，就可以通过房地产税，在消费环节为公共服务定价。三亚如果在消费环节有足够的税收，就可以专注于发展符合自己自然生态禀赋的休闲度假产业。中国其他自然生态禀赋优越但不适合发展工业的“落后”地区，实际上都面临同样的问题。从某种意义上讲，正是重生产、轻消费的税制决定了“绿水青山”难以变成“金山银山”。而房地产税可以在一定程度上赋予在消费环节拥有资源禀赋的地区更多的发展机会。

缺少差异化的税种，就不会有差异化的竞争。无论东西南北，都被逼到同一条赛道上。税收在很大程度上决定了地方政府可以选择的商业模式。过去我们的理解是：要发展某个行业，就要给这个行业减税。其实正相反，想发展什么行业就要对什么行业征税。税源不同，不同地区才可以实现差异化的发展，才有可能各擅所长，避免同质化的竞争。

此次授权进行试点，更主要的不是设置新税，而是开启了税权下放的进程。在这个意义上，房地产税试点很可能是一项堪比当年央地分权的伟大改革。通过房地产税试点，地方政府第一次获得了创设税制的权力。而差异化的地方公共服务定价模式，将会使原本只有单一项目的地方公共服务竞赛，发展出无数新的项目，不同地区的资源禀赋特征会因此被发现、利用，实现价值最大化。