#最高法裁判# 非法拆迁导致海参损失 区政府赔偿1031万元

李涛、山东黄河三角洲国家级自然保护区管理委员会、东营市垦利区人民政府民政行政管理(民政)其他其他判决书
山东省高级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2021）鲁行终138号
上诉人（原审原告）李涛
上诉人（原审被告）山东黄河三角洲国家级自然保护区管理委员会
上诉人（原审被告）东营市垦利区人民政府

原审法院经审理查明：2008年6月3日，韩玉华与时为黄河口镇政府下设临时机构的黄河口镇企业管理委员会、垦利县黄河口安装工程有限公司签订了《大汶流海铺转让协议》，取得东营市垦利区××镇大汶流海埔收购站场地约2000亩海埔的经营管理权。原告李涛于2014年12月1日通过转包韩玉华的部分养殖场地开始在涉案区域内从事海参养殖。
2019年1月10日，垦利区政府组织人员对涉案养殖区域的海堤、码头、房屋等设施进行了拆除，对养殖池进行了填埋。根据垦利区政府制作的视频资料，实施拆除时，对于养殖户看护房内的物品、相关设施设备等进行了清点登记，但对于养殖池内的养殖物未实施捕捞，亦无相关视频资料对养殖池实施放水、填埋时养殖池内养殖物的状况进行记录。

原审法院认为：本案争议焦点为原告是否具备本案原告主体资格；垦利区政府是否本案适格被告；原告主张的损失应否予以赔偿；赔偿的范围如何确定。
第一，关于原告是否具备本案原告主体资格问题。在原告等十人提起的确认行政强制拆除行为违法一案中，亦对原告的主体资格予以确认。因此，对二被告关于原告不具备本案诉讼主体资格的主张，不予支持。
第二，关于垦利区政府是否本案适格被告问题。对垦利区政府主张其被告主体不适格的主张，不予支持。
第三，关于原告主张的损失应否予以赔偿的问题。海参属原告的合法财产，两被告应对该强拆行为给原告造成的合法财产损害，承担赔偿责任。
第四，关于赔偿范围如何确定的问题。同时，不管养殖户是否配合退出养殖，行政机关在实施强制行为时均应做到及时固定证据、并最大限度降低相对人财产损失。二被告在未提交拆除时养殖池内海参存量的有效证据及未进行捕捞的情形下，不能当然认定实施拆除时池内已经没有海参。对其该项主张，不予支持。
关于原告主张应支付按银行同期同类贷款利率计算的利息损失问题。国家赔偿系法定赔偿，对于支付利息的情形，限于上述第七项规定的罚款、罚金、存款、汇款等项目，本案属第四项规定的赔偿金范畴，不属国家赔偿法规定的支付利息的范围。对于原告对利息损失的主张，不予支持。
综上，经原审法院审判委员会讨论，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第三十六条第四项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条之规定，判决：一、两被告于本判决生效之日起二个月内共同赔偿原告海参损失费人民币5729000元；二、本案评估费70000元由两被告共同承担；三、驳回原告其他诉讼请求。

上诉人李涛不服原审法院判决提起上诉，请求：⒈依法撤销原审法院判决第一项;⒉改判黄三角管委会及垦利区政府于本判决生效之日起十日内共同赔偿李涛海参损失费人民币1145.8万元及利息损失（自2019年8月19日至赔偿完毕止，以1145.8万元为基数按全国银行同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算）。

本院认为，结合各方诉辩意见，二审期间本案审理重点及认定如下：
第一，关于垦利区政府的被告主体资格问题。上诉人垦利区政府关于其是代履行行为，不是本案适格被告的上诉理由不能成立，本院不予支持。
第二，关于海参损失是否应予赔偿问题。从权利来源来看，案外人韩玉华与黄河口镇政府下设临时机构签订《大汶流海埔转让协议》取得案涉海埔的使用权。涉案养殖户基于与韩玉华签订的部分养殖场地转包合同从事海参养殖。签订前述协议时，该区域具有海域使用证。海域使用证到期后，垦利县海洋与渔业局于2012年与韩玉华签署补充协议并收取其海域使用金。2013年，黄三角管委会向韩玉华收取资源费。因此，涉案养殖户并非无理由强占涉案区域从事海参养殖。从养殖行为来看，政府部门在明知涉案区域位于自然保护区缓冲区内的情况下仍将涉案区域进行出租、转让用于生产经营，至涉案环保督政之前，无行政机关基于涉案养殖池在自然保护区缓冲区范围内的原因而对养殖户进行过任何告知和查处。基于此，涉案养殖户在该区域养殖海参可视为基于对行政机关具有合理的信赖利益。该信赖利益属于《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定的“合法权益”范畴，应予保护。垦利区政府对涉案养殖池实施填埋时未对池中海参实施捕捞，给海参养殖户的合法财产造成损害。该行政强制行为已经生效判决确认违法，黄三角管委会、垦利区政府应对此承担国家赔偿责任。涉案养殖户在原审期间提交证人证言、银行个人明细对账单、视频资料等证据用以证实其购买海参苗及海参池内存有海参的事实。上诉人黄三角管委会、垦利区政府虽予以否认，但未提交相反证据推翻该事实。另，自黄河口镇政府第一次向养殖户发出退养通知至涉案拆除行为发生时虽存在捕捞期，但韩玉华已经对黄三角管委会作出的限期改正通知、行政强制代履行决定提起诉讼，养殖户是否需要退出养殖并未有效确认。综上，上诉人黄三角管委会、垦利区政府关于养殖户系非法养殖、自通知退养时已过两个捕捞周期、无证据证实存在海参损失等不应予以赔偿的上诉理由，本院均不予支持。
第三，关于海参损失赔偿标准问题。涉案行政赔偿以养殖户自行捕捞不存在海参损失为原则。上诉人黄三角管委会、垦利区政府上诉主张只应赔偿养殖户投入的海参苗、养殖物资以及人工投入成本。该上诉主张未考虑养殖户基于对涉案行政机关信赖利益的事实，不符合本案案情，本院不予支持。原审法院确定2019年1月10日实施拆除时损失海参的市场价值为评估事项，能够体现出养殖户投入的养殖成本和海参苗成长的天然孳息，与养殖户自行捕捞海参的价值相当，符合事实和法律依据，并无不当。

第四，关于涉案评估报告是否应予采信问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。本案中，垦利区政府在具体实施填埋海参池时未对海参进行捕捞，导致养殖户不能举证证实海参损失，应由承担赔偿义务的黄三角管委会、垦利区政府对此承担举证责任，否则应对此承担举证不能的法律后果。涉案海参养殖户向原审法院提出评估申请，原审法院依法确定了实施拆除时损失海参的市场价值作为评估事项。经查，在选定评估机构时，各方当事人的委托代理人共同到场从山东省法院对外委托评估、鉴定机构名册中各自推荐一家评估机构，其中，黄三角管委会推荐泰衡评估公司。经过随机摇号，确定由黄三角管委会推荐的泰衡评估公司为本案评估机构，对此各方当事人均无异议。以上在原审法院于2020年5月7日组织的选择专业机构笔录中有记载。泰衡评估公司经国家发展和改革委员会批准，取得价格评估机构资质证书。资质范围包含司法鉴证公证中所涉及的有形资产、无形资产等各类标的价格评估及各类损失等内容的评估资质。本案中，泰衡评估公司在作出评估意见定稿时采用成本法，参考评估时点的理论养殖生长情况和价格评估对象的理论存活状况，价值类型为市场价值，通过市场调查和现场询问，综合考虑了海参养殖特点、捕捞期内正常捕捞量、海参的成活率、养殖户自行捕捞支出的捕捞费用等因素作出涉案评估报告。价格评估人员李树斌具有价格评估专业人员职业登记证书，注册价格鉴证师都杰具有价格鉴证师职业登记证书，二人均在评估副卷复核签字确认。以上评估机构选择程序符合规定，评估机构具有损失评估资质，评估鉴证人员某应资质，评估方法、依据符合国家、省市有关价格评估的法律、法规及政府规章，评估结果比较客观、真实，原审法院采纳该评估报告作为损失认定依据，并无不当。现上诉人黄三角管委会、垦利区政府提出泰衡评估公司及其评估鉴定人员未经省级司法行政部门审核登记、编入名册，不具有司法鉴定机构及司法鉴定人资质，不具备就海参养殖进行鉴别判断的专业能力，其鉴定方法不具有科学性和专业性等上诉主张。根据最高人民法院办公厅法办函［2019］604号复函，目前只有法医类、物证类、声像资料类和环境损害类四类鉴定由司法行政部门统一登记管理，其他鉴定事项不属于司法行政部门统一登记管理范围。该上诉主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。另，上诉人黄三角管委会、垦利区政府在原审期间并未提交重新鉴定书面申请，上诉主张原审法院对其重新鉴定申请未予受理，缺乏事实依据，不能成立。

第五，关于高温天气对本案损失数额影响及利息问题。1、涉案评估报告载明“本次报告未考虑因水温原因导致的海参死亡比率”。根据评估人员的解释，通过技术手段可以避免海参养殖高温受损，现场调查时涉案区域存在遮阳网、潮汐换水等技术痕迹，评估报告未对高温一项作出考虑计算系为了保证客观的反应海参自然生长可能导致的存活率。2、《现代渔业示范区海参高温受灾情况报告》及专家调研指导情况显示，东营市现代渔业示范区2018年7月底及8月该区海参养殖受高温影响受灾严重，专家建议可通过换水、增氧、遮阳等应急措施应对海参高温度夏。3、黄三角管委会、垦利区政府2018年7月组织人员到涉案区域现场勘查的相关视频显示，涉案养殖池未见有漂浮死亡的海参。原审及二审期间，上诉人黄三角管委会、垦利区政府均未提交证据证实涉案养殖区域2018年水温高于海参耐受温度，导致涉案养殖池海参受高温影响死亡的事实。4、因本案养殖池并非位于东营市现代渔业示范区范围内，在没有证据证实两处区域空气环境质量、同期水温、海参池用排水构造、养殖技术手段等类似的情况下，原审法院根据东营市现代渔业示范区的受灾情况报告为依据酌情减半认定涉案养殖户的海参损失，明显依据不足。综上，现有证据不足以证实涉案养殖池的海参亦受到2018年夏季高温重创。但是，经本院调查，整个山东省及东营市2018年海参养殖业的确存在受到高温影响导致减产的事实。本院认为，涉案评估结论的确未考虑水温因素的影响，即使采取技术手段防控，因海参存在个体差异，也不可能百分之百避免高温受损的情况，涉案区域海参养殖应受到2018年高温一定程度的影响。酌情确定上诉人李涛2018年养殖海参的损失比率为10%，即赔偿数额为评估数额1145.8万元基础上扣减10%，扣减后涉案损失海参的价值为1031.22万元，较为公正合理。
关于利息损失，原审法院依据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第四项、第七项的规定，认为国家赔偿中支付利息的情形，仅限于罚款、罚金、存款、汇款等项目，本案属赔偿金范畴，不属国家赔偿法规定的支付利息的范围，并无不当。上诉人李涛关于按全国银行同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算利息的上诉主张缺乏法律依据，本院不予支持。

第六，关于原审法院审理程序问题。经查，原审法院合议庭组成人员变更后，开庭时审判人员对此作出了说明，经询问，各方当事人均表示没有异议，不申请回避。现上诉人黄三角管委会、垦利区政府以此为由主张原审法院程序违法，本院不予支持。另，上诉人黄三角管委会、垦利区政府以本案应由环境资源审判庭审理为由主张原审判组织不合法。本院认为，本案虽涉及生态环境保护问题，但从法律关系上看，本案系由黄三角管委会、垦利区政府实施行政强制行为引发的行政赔偿争议，由行政审判庭进行审理并不违反法律规定。该上诉理由亦不符合《中华人民共和国行政诉讼法》中关于管辖的相关法律规定，本院不予支持。
综上，原审法院判决认定事实存在部分事实不清之处，应予纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销东营市中级人民法院（2019）鲁05行初29号行政赔偿判决第一项；
二、维持东营市中级人民法院（2019）鲁05行初29号行政赔偿判决第二项、第三项；
三、上诉人山东黄河三角洲国家级自然保护区管理委员会、东营市垦利区人民政府于本判决生效之日起二个月内共同赔偿上诉人李涛海参损失费人民币10312200元。
本判决为终审判决。
审判长　　郝万莹
审判员　　王修晖
审判员　　李莉军
二〇二一年四月十六日
书记员　　杨柳青