最高院：未经民主议定程序而签订的农民集体土地承包合同效力如何

关键词：

农村土地承包合同纠纷 合同效力

最高人民法院裁判文书：

广东省某社区委员会与被上诉人黄某、广东省某森林公园开发有限公司承包经营合同纠纷案【最高人民法院（2013）民一终字第44号民事判决书】

裁判要旨：

《土地管理法》第十五条规定：农民集体所有的土地，可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。土地承包经营的期限由承包合同约定。承包经营土地的单位和个人，有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。

该条规定是对农民集体所有土地交由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营时做的限制性规定，其中“必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准”为程序性规定，通常成为“民主议定程序”。未经或违反民主议定程序而签订的承包合同，一般应认定无效，但不能对所有案件简单机械适用，应结合具体案情，考虑案件处理的效果和当事人利益的均衡而作出具体判断。

附录，本案解析：

为促进对农村土地的合法利用，法律允许对农村集体所有土地予以承包经营，但对承包的形式、程序、合同内容、承包人都有限制，如《土地管理法》第十四条、第十五条的规定。其中，根据承包人的不同，法律对承包的程序作出了不同规定。根据土地管理法第十四条规定，农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营的，在程序上并无特别规定，只是在承包期内，若需要对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，不行经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。

根据该法第十五条规定，农民集体所有的土地，也可以由本集体经济组织义务的单位或者个人承包经营，但“必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准”。通常将这个程序称为民主议定程序。土地管理法用语为“必须”，体现了这个程序的强制性，做这个规定，是为保护农民的集体利益，基于土地集体所有的性质，在利用土地时，要经过农民集体的同意，集体同意的形式就体现为“村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意”。

故在正常程序下，应该是在村民委员会的提请下，经过民主议定程序在先，签订土地承包合同在后。但由于村民委员会的相对独立性，实践中时常会出现村民委员会已经盖章，但未经民主议定 程序的承包合同，此时承包合同的效力如何认定，成为了司法实践中的一个问题。

为保护农民的集体利益，一般情形下，对于必经又未经民主议定程序而签订的承包合同应认定为无效，但在案件处理时不能机械适用、一概而论，要考虑具体案件中的以下因素：

（1）要求确认合同无效的主体。

是谁提起无效之诉，若是村民，则多少村民能够代表村民集体利益？若是村民委员会自身，则要考虑其作为签订合同的主体，是否有恶意主张无效之嫌？

（2）合同的签订未经民主议定程序的具体原因。

（3）虽然签订时未经民主议定程序，但在履行过程中是否已经得到了追认。

（4）合同签订后的履约时间长短和履行情况，承包方的投入情况。

（5）合同履行带来的效果，是损害了村民的集体利益还是给村民带来了效益。

（6）认定无效后的效果，是否有利于对集体所有土地的有效利用。

根据本案查明的事实，虽然《联合开发合同》签订时未经民主议定程序，但没有将之认定无效，原因主要有：

（1）合同签订主体和提起诉讼的主体。某居委会是作为发包人签订的合同，现在要求确认合同无效的也是它，有恶意主张无效之嫌，虽然其具体负责人因换届发生了变更，但不影响其作为法律主体对具体负责人的职务行为承担责任。同时其作为农民集体土地的管理者，提请经过民主议定程序为其应担职责，故对于未经民主议定程序签订和的过程更大。

（2）《联合开发合同》签订时虽未经民主议定程序，但签订后履行就在当地，且履行至今已过十几年，并未有证据证明村民曾就合同的签订提出过异议，相反，在十几年间，某居委会还和承包人就合同的具体履行多次往来函件、协调解决问题，当地镇政府还就承包人的履约行为以政府文件的形式多次作出肯定。

（3）《联合开发合同》签订后，已履行十多年，承包人进行了大量投入，已建成了国家级森林公园，对当地的经济效益、文化知名度和就业情况都带来了很多好处，如果认定无效，根据合同法的规定，要恢复原状、相互返还财产，是否有利于该森林公园的继续经营，是否对当地村民的集体利益更为有利值得考虑。

（4）纵观案件的事实，本案的起因之一是当地镇政府想收回该森林公园的经营权而未和承包人协商成功，遂决定由某居委会作为主体提示诉讼所致。

（5）某居委会提出的要求认定《联合开发合同》无效的其他理由，如承包人的经营行为影响当地居民建造房屋、将承包范围之外的林地申报进国家森林公园等理由，属于双方在履约过程中产生的纠纷，关系到承包人是否违约的问题，不影响合同的效力。若某居委会对此存有异议，可另行提起诉讼，要求对方就违约行为承担相应的责任。

——于蒙：《未经民主议定程序而签订的农民集体所有土地承包合同的效力认定》，载最高人法院民事审判第一庭编：《民事审判指导与参考》2014年第3辑（总第59辑），人民法院出版社2014年版，第203-205页。