1067年宋神宗即位，1069年任用王安石为宰相，实施变法。新法推行中受到反对派一波又一波的轮番进攻，神宗对王安石无比的信任和支持。
1073年北宋发生严重蝗灾，接着爆发旱灾，麦苗枯死，五谷不收，流民逃难堵塞道路。城里贫民只能买到烂麦粗糠，与米煮成稀粥食用，有的只能吃草根度日。京官郑侠给神宗上了一道奏章，将自己看到的情状画成《流民图》。神宗看到图时黯然泪下，长吁短叹，整夜未眠。他想不通为什么变法会形成“海内民怨沸腾”的局面。
郑侠在奏折中提到，自灾患以来，朝廷不但没对百姓采取救治措施，反而由于青苗法和免役法等法规向百姓追缴赋税，以至于天下百姓典妻卖子，撤屋卖瓦来偿付官府的债务。
青苗法、免役法、市易法等都是给朝廷增加财政收入的富国之法，尤其是青苗法，王安石当初在地方任职时已有效实施。他发现春天是农民最难熬的日子，此时秋粮快吃完了，夏粮还没收，正是青黄不接之时。一些搞土地兼并的地主、富户会借钱粮给农民，再收取高额利息。王安石决定将官粮借给农民，按20%利率收息，农民秋收后再把粮食还给官府。看似可行的农业信贷方案在执行过程中出现疏漏。各地官员为邀功请赏，擅自提高利息，强制农民借粮，形成官方高利贷，朝延成了最大债主。官府还要求富户为穷户担保，使得下等农户还不起，上等农户无端受利息负担。农户欠官府的钱还不起，只好向民间高利贷借款，遭受双重剥削。
变法是为富国，却给百姓带来灾难，神宗命令将百姓逃亡流散的情况一一汇报，同时暂停征收青苗钱、免役钱，新法废除十之八九。三天后天降大雨，旱情解除。
神宗慎重考虑反对派的意见，1074年将王安石罢相。