上海人大第16届2次会议代表提案：修改《上海市养犬管理条例》
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这个提案有410人联名，为16届2次提案联名人数之最（第二名是332人），应该属于最亟待解决的问题。

我粗粗看了一下，除了“构建动物友好型社会”有点遮遮掩掩，索性说“构建犬类友好型社会”反而贴切坦率，其他内容都是加强犬类管理、限制养犬者的建议，大方向没问题。大家一起来瞅瞅。

一、案由

2011年2月23日，上海市第十三届人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过了《上海市养犬管理条例》，又经2016年2月23日上海市第十四届人民代表大会常务委员会第二十七次会议修改，该条例对规范本市养犬管理工作起到了积极作用。

同时，也要看到，该条例出台时间较早，近年来管理和执法实践中发现了一些新的情况。此外，《民法典》的实施以及其他城市在养犬管理工作方面的制度探索，为《上海市养犬管理条例》提供了进一步完善和细化的空间。

在调研的基础上，我们从强化文明养犬、共享犬类登记信息以及提升执法效能等方面提出了对《上海市养犬管理条例》的修改建议。

二、案据

相对于国家相关立法及其他兄弟城市的相关规定，上海现行的《上海市养犬管理条例》存在进一步完善和细化的空间：

1、2020年正式实施的《民法典》第二百八十六条已经明确业主大会或者业主委员会对违反规定饲养动物的行为，有权要求行为人停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失。现行《上海市养犬管理规定》对于这一重要的权利主体问题尚未明确规定。

2、现行《上海市养犬管理条例》对饲养人违规饲养行为的处罚权限分属不同部门和组织。在实践中，多头管理的制度设计有可能造成人民群众在遇到违反饲养规定的行为时，维权更加困难，对违法行为的打击效率降低。

3、北京、杭州等兄弟城市的养犬管理规定中有不少新型的制度设计以及更明确具体的细化管理方式，值得《上海市养犬管理条例》在修订时借鉴、参考、再创新。

三、建议

（一）关于增加有关文明养犬，构建动物友好型社会的内容

1、建议：在第三条“养犬管理实行政府部门监管、养犬人自律、基层组织参与、社会公众监督相结合的原则”之后增加“倡导文明养犬的社会风尚，推动形成动物友好型社会”。

理由：生态文明建设是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容。上海作为现代化国际大都市，把动物友好型城市理念纳入到《上海市养犬管理条例》总则中，体现了与动物和谐共生的城市生态观，有助于倡导文明养犬的生活方式。

2、建议：在第十五条中增加一款“再次申请养犬登记自前次准予登记之日起不得少于二年”。

理由：对再次登记时间采取限制，有助于提高犬只饲养者的责任心，促进饲养者采取措施加强犬只健康管理。

3、建议：在第三十条“居民委员会、村民委员会、业主委员会可以通过居民会议、村民会议、业主大会，就本居住地区有关养犬管理事项制定公约或者规约，并组织监督实施。养犬人应当遵守公约或者规约”之后增加“物业管理单位应当按照公约或规约采用适当措施维护本居住地区文明养犬环境”。

理由：业委会是全体业主权利的代表者，而物业管理单位是日常维护业主权益的执行者。进一步强化物业管理单位参与养犬管理的责任，符合落实社区共治的要求，有利于增强社区犬只管理的力量。

4、建议：在附则中增加一条规定“非本市登记的犬只在本市范围内饲养时，应当遵守本条例及相关规定”。

理由：对于国内外来上海生活、工作人士所携带犬只的管理，《上海市养犬管理条例》没有作相关规定。对此，从国际化大都市人文交流和动物友好型社会构建的角度，既要提供便利，也要有所规范。考虑到这类情况较为复杂，条例中可做原则性规定，具体要求由相关管理部门制定。

（二）关于增加有关犬类登记和信息线上共享，实现“一处登记，多出可查”的内容

1、建议：涉及养犬事项的申请统一在公安部门指定的一个窗口集中办理，公安、防疫、市场监管等部门在窗口明确申请材料要求，通过一处登记或一网通办，解决好集成管理、信息共享的问题，方便群众通过相关部门以及网络平台等多个渠道查询犬只信息。

理由：一方面有利于市民了解犬只管理的法律制度规定，便于办理相关申请事项，另一方面有利于集成养犬管理信息，提升犬只管理效能。

2、建议：对符合条件准予登记的犬只推广发放电子犬牌。

理由：电子犬牌在本市已推广使用，体积小、储存量大，有助于在管理和执法中及时掌握犬只信息，应在法规中体现。

3、建议：在第十条第一款“本市依法对饲养的犬只实施狂犬病强制免疫。犬只出生满三个月的，养犬人应当按照本条例规定，将饲养的犬只送至兽医主管部门指定地点接受狂犬病免疫接种，植入电子标识”之后增加“电子标识信息应当向主管部门报备”。

在第十条第三款“犬只在兽医主管部门指定地点接受狂犬病免疫接种的，兽医主管部门应当向养犬人发放狂犬病免疫证明”之后增加 “狂犬病免疫证明登记保存电子化，并与养犬管理电子档案相关联，以供主管部门进行相关登记及审查核验”。

理由：完善犬只管理信息化建设，建立犬只管理的信息化平台，实现犬只身份、饲养、免疫情况等信息的实时更新和查询，可以方便市民随时了解犬只情况，并为执法机关提供了更加便捷的执法取证工具。

4、建议：在第十九第二款中条增加一项“犬吠等影响他人正常生活被举报投诉的记录”。

将第二十四条“犬吠影响他人正常生活的，养犬人应当采取措施予以制止”修改为“因犬吠等影响他人正常生活的，养犬人应当采取措施予以制止。被多次举报投诉仍不采取措施或采取措施无效的，相关管理部门、居民委员会、村民委员会、业主委员会、物业管理单位应加强监督，进行重点管理。”

理由：实践中犬吠及其他影响他人正常生活的情况时有发生，但由于取证较难，对有效执法带来一定困难。为此，考虑在养犬管理电子档案记载的信息中加入因犬吠等影响他人正常生活导致举报投诉的内容。通过这一类信息的记载，便于相关部门、社区、物业及时掌握这些犬只情况，实施重点监管，同时发动周边居民进行实时监督，通过行政执法和民事诉讼等综合手段予以处置。

5、建议：在第十九第二款条中增加一项“犬只伤害他人和一次伤害人数的记录”。

理由：《上海市养犬管理条例》第四十六条第三款规定“犬只两次以上伤害他人或者一次伤害两人以上的，由公安部门吊销《养犬登记证》，收容犬只”，为呼应该规定，在养犬管理电子档案记载的信息中加入犬只伤害他人和一次伤害人数的记录，能为该项执法提供依据。

6、建议：在第十九中条增加第三款“养犬管理电子档案记载的主要信息应当公开”。

理由：《上海市养犬管理条例》第十九条规定“公安部门应当建立养犬管理信息系统和养犬管理电子档案，与兽医主管、城管执法、工商行政管理、卫生等部门实行登记、免疫和监管等信息共享，为公众提供相关管理和服务信息”。该条第二款规定了养犬管理电子档案的内容，参考其他城市的做法，从有利于管理和社会监督考虑，除个别内容外，均应公开。

（三）关于修改有关行政处罚条款，进一步提升执法效能的内容

1、建议：涉及养犬事项的申请统一在公安部门指定的一个窗口集中办理，公安、防疫、市场监管等部门在窗口明确申请材料要求。

理由：一方面方便群众办理申请事项以及提高管理部门工作效率，另一方面是集成养犬管理信息，提升管理效果。

2、建议：相对集中执法主体，将《上海市养犬管理条例》中涉及城管部门执法的职能交由乡、镇人民政府以及街道履行。

理由：考虑到目前本市乡、镇人民政府以及街道都有行政执法权力，可以将部分涉养犬管理的执法职能交由乡、镇人民政府以及街道的综合执法单位执行。

3、建议：提高对违法行为的处罚金额。

理由：《上海市养犬管理条例》制定时间实践较早，罚款金额设置与其他城市相比明显偏低。相对社会经济发展的速度，违法成本偏小，一定程度会纵容违法行为，影响执法的严肃性。

4、建议：对《上海市养犬管理条例》有关“收容”犬只行为的法律定性明确。

理由：《上海市养犬管理条例》第三十三条规定“经依法登记的走失犬只，犬只收容所应当自犬只被收容之日起三个工作日内通知养犬人认领”，第三十五条规定“收容的犬只自被收容之日起三十日内无人领养的，视为无主犬只，由犬只收容所按照国家和本市有关规定处理”，第三十六条规定“相关行业协会、动物保护组织等社会团体经市公安部门认可，可以开展犬只的收容、领养工作，收容、领养的犬只不得用于经营活动”。以上规定中的“收容”含有犬只收容所临时寄养，在收容一段时间后可以由饲养人取回的意思，若无人领养，则由犬只收容所按照国家和本市有关规定处理。而《上海市养犬管理条例》第四十二、四十六、四十七条等条款中赋予公安机关对违反条例的行为有收容犬只的行政处理权力，含有“没收”的意思，是对养犬人有关犬只所有权的行政处置。在同一部法规中“收容”的概念有不同的含义，不利于法规的贯彻实施。根据《行政处罚法》以及参考其他城市的做法，对涉犬管理的违法行为公安机关可采用警告、罚款、吊销养犬登记证和没收犬只等处罚形式。因此，《上海市养犬管理条例》第四十二、四十六、四十七条等有关涉及“收容”犬只的条款，均宜修改为“没收”犬只。

5、建议：在第六章法律责任中，对单位饲养犬只涉及的违法行为增加罚则，“违反本条例第十三条第一、二、三、四项规定的，由公安部门责令限期改正；逾期不改正的，对单位处五百元以上二千元以下的罚款。单位将所养犬只交由其他单位或个人饲养的，对单位处五千元以上五万元以下的罚款，情节严重的，由公安部门没收犬只，吊销养犬单位《养犬登记证》，五年内不得申请办理《养犬登记证》”。

理由：《上海市养犬管理条例》第十三条规定了单位可以因工作需要饲养犬只以及应当具备的条件，但未对单位违反条例的行为制定专门的罚则，导致条例实施中可能产生一些监管漏洞。如，有的单位向公安部门大量登记备案犬只后交由个人饲养，而现条例没有对此作相应的行政处罚规定。对此，应完善罚则，强化单位饲养犬只的责任。

6、建议：在第六章法律责任中增加有关养犬人的居住地或者单位住所地变更后未在规定时间内办理变更手续的罚则，“对违反本条例第十六条规定，在登记地以外的其他地址饲养犬只的，由公安部门责令限期改正；逾期不改正的，对个人处以二百元以上五百元以下的罚款，对单位处以五百元以上二千元以下的罚款 ”。

理由：《上海市养犬管理条例》第十六条规定，“养犬人的居住地或者单位住所地变更的，应当自变更之日起十五日内持《养犬登记证》到现居住地或者单位住所地的区、县公安部门指定机构办理变更手续”。为确保犬只在登记的地址进行饲养，并解决个人或单位挂名饲养的问题，有必要增加相应的罚则。对个人饲养的犬只短期寄养他处的时间，可控制在十五日，不认为是违法。

7、建议：在第六章法律责任中增加一条对违反本条例第十二条第三款饲养烈性犬只规定的罚则,“违反本条例第十二条第三款规定的，由公安部门责令限期改正；逾期不改正的，没收犬只”。

理由：《上海市养犬管理条例》第十二条第三款规定，“禁止个人饲养烈性犬只”，但对违反该条款的行为没有相应罚则，有必要增加。

8、建议：在第六章法律责任中增加一条对个人和单位办理养犬登记提供虚假材料以及冒用、涂改和伪造养犬登记证的罚则，“个人或单位为办理养犬登记向公安部门提供虚假材料以及冒用、涂改和伪造养犬登记证的，对个人处二百元以上五百元以下罚款，对单位处五百元以上二千元以下罚款。情节严重的，由公安部门没收犬只，吊销养犬单位《养犬登记证》，五年内不得申请办理《养犬登记证》”。

理由：参考其他城市的做法，保证养犬登记材料的真实性和严肃性，强化《养犬登记证》的管理。