科普长文：毁掉了美国民用造船业和航运业的臭名昭著的《琼斯法案》（上）

本文于 2024 年 4 月 29 日发表在 《米尔肯研究所评论》

自古以来，美国对开放国际贸易的热情和击退保护主义利益的政治意愿一直时断时续……几乎永远如此。但保护主义是存在的，而且还有大写的“P”字。很少有保护主义的变种能像《琼斯法案》一样，给我们带来如此有限的、狭隘的利益，而其他人却付出了如此高昂的代价。一个多世纪以来，美国境内的水路货物运输一直受制于该法案 - 更正式地说是1920 年《商船法》第 27 条 - 该法案要求从事国内运输的船只必须在美国注册和建造，船员必须为美国公民，并且船只至少 75% 的所有权为美国公民。尽管海上“沿海航行”法在其他国家也很常见，但《琼斯法案》却因其严苛的性质而脱颖而出。事实上，世界经济论坛已将其称为世界上限制最严格 的此类法律。

不出所料，《琼斯法案》大大增加了水运成本。不太明显的是，该法案实际上浪费了美国经济的一个关键优势——在一个非常大的国家内和周边地区水运相对容易的优势——因为该法案使原本高效的运输方式失去了竞争力。尽管该法案的成本对夏威夷、阿拉斯加和波多黎各等不相邻州和地区依赖航运的居民影响尤其严重，但在一个高效的水运被铁路和卡车人为取代的国家，其影响几乎无处不在。

但除了经济损失之外，该法还被证明是它本应支持的行业的毒药。全球行业依赖专业化和规模化 来实现最大效率，但美国造船厂却被限制在国内市场，因此美国造船厂生产的船舶数量很少，价格远高于海外建造的船舶。这些资本成本反过来又在沿海航运业规模缩小和主要局限于没有其他运输方式的行业中发挥了重要作用。

将琼斯法案扔进历史的垃圾桶是显而易见的。

堕落的起源

尽管《琼斯法案》于 1920 年通过，但类似的保护主义法律自美国建国以来就一直存在。事实上，国会最早的法案之一允许外国船只在沿海（国内）贸易中运营， 但对其征收高额关税以鼓励使用美国船只。1817 年，国会采取了更进一步的措施，禁止外国船只在美国境内运输货物。

然而，这些限制是在截然不同的背景下实施的。与今天不同，18 世纪早期的美国航运和造船业以高效而闻名，以至于根据海事专家的说法，这些早期的限制“没有给国家带来任何损失”，因为“从国外获得船只通常没有任何好处”。然而，这种情况并没有持续下去。

随着木制帆船时代逐渐被蒸汽驱动的铁船所取代，受保护的美国造船商发现他们的竞争力逐渐下降。这个曾经享有盛誉的行业的效率下降到 19 世纪 60 年代末的地步，美国建造的船只成本远远高于加拿大 和英国建造的船只。从国内造船厂购买的船只变得越来越没有吸引力，美国托运人开始寻找黑客。

一种方法是使用转运。1891 年，一位托运人从纽约经比利时将250 桶钉子运往 加利福尼亚，这样就将行程分成了两趟，可以使用外国船只。是的，这趟航程更长，还额外停了一次，但比使用悬挂美国国旗的船只直达航线更划算。

早在那时，美国海上保护主义的自我毁灭性质就已显而易见。经济学家亨利·乔治在 1886 年撰文指出，“（根据美国航海法）建造和运营船只的成本增加，尤其是轮船的成本，阻碍了我们沿海贸易的增长。”18 年后，造船商 IE 泰勒 在美国商船委员会作证时宣称， 美国造船厂“被过度的善意但不明智的爱国主义扼杀，一项最令人向往的生意几乎被摧毁。”

然而，国会中没有人对此表示赞同。在立法者看来（在少数游说者的帮助下），问题在于试图规避美国法律，而不是法律本身。

尽管如此，托运人仍坚持避免使用美国船只。一个成功的解决方法是通过陆路将货物运送到外国港口，然后通过国际航运将其运送到美国港口。加拿大温哥华就是这样一个中转站。通过利用该港口，往返阿拉斯加的货物可以使用更具竞争力的悬挂外国国旗的船只，而不是通过西海岸港口运输货物时必须使用的美国船只。

这一权宜之计激怒了西雅图航运界。1920 年 2 月 20 日，太平洋轮船公司的威廉·克拉克在参议院听证会上提议立法 阻止加拿大的竞争。克拉克提出的措辞与国会当年晚些时候最终通过的法案有着惊人的相似之处——该法案如今被称为《琼斯法案》，以其主要发起人华盛顿州参议员韦斯利·琼斯命名。

轮中之轮

《琼斯法案》通过后，美国航运和造船业的竞争力下降令人沮丧。1922 年的一份政府报告发现，美国建造的船舶成本比当时世界主要造船国 英国建造的船舶高出约 20% ，而如今美国造船厂建造的大型货船成本至少 比世界竞争价格高出300% 。

例如，2022 年， 美国一家造船厂以超过 2.25 亿美元的价格交付了 集装箱船“乔治三世” 。相比之下， 前一年，一家韩国造船厂订购了两艘类似大小的集装箱船，每艘价格为 4100 万美元。与此同时，美国制造的小型油轮现在的造价估计超过 2 亿美元，而海外价格 约为 5000 万美元。

更专业的船舶确实建造成本相对较小，但绝对值却更高。目前美国一家船厂正在建造的一艘用于在沿海水域拖运和安装风力涡轮机的船舶 标价为 6.25 亿美元，而同类型（实际上是同一型号）的船舶已从一家韩国船厂订购，价格为 3.3 亿美元。2019 年，《华尔街日报》估计，美国建造的液化天然气运输船的价格 比亚洲建造的同类运输船高出 5.2 亿美元。

除了这些资本成本外，悬挂美国国旗的船只还面临着运营成本的困扰，而这些成本似乎正在快速增长。2011 年的一项政府研究报告称，此类成本每年比悬挂国际国旗的船只高出 约 490 万美元，而 2018 年政府问责局的一份报告 发现，这一差距已扩大到 620 多万美元。

琼斯法案削弱的船队内部缺乏竞争也给价格带来了上行压力。阿拉斯加、夏威夷、关岛和波多黎各的服务尤其如此，每个市场都只有两家航运公司。而且，有时这种缺乏竞争会导致串通，这并不奇怪。2008 年，四名航运高管承认 在波多黎各贸易中操纵价格。

琼斯法案航运无法竞争国际货运也导致其利用率低下。例如，琼斯法案集装箱船 在波多黎各卸货后无法与附近的加勒比海港口竞争货物，这意味着它们返回美国本土时载货量不足一半。油轮也面临类似的情况，导致回程航程更长，船只空载航行。

不可避免的是，这些因素的累积影响是运输成本高昂——非常昂贵。纽约联邦储备银行 2012 年的一项研究发现，将一个 20 英尺集装箱运往 适用《琼斯法案》的波多黎各的成本大约是运往不适用《琼斯法案》的附近牙买加或多米尼加共和国的两倍。与此同时，国会研究服务处 2014 年的一份报告指出，将石油 从墨西哥湾沿岸运往东北部炼油厂的成本是运往加拿大的两到三倍。

这些膨胀的成本实际上就是对国内贸易征税，造成了无数扭曲，而牺牲了其他美国生产商的利益。其中一种扭曲就是进口本来可以在国内生产的产品。例如，美国政府问责局 2013 年的一项研究指出，波多黎各的农民和牧场主从遥远的外国购买动物饲料和肥料，以逃避《琼斯法案》的价格。同样，太平洋西北地区的木材公司 几十年来一直抱怨《琼斯法案》让加拿大竞争对手在美国市场上获得了竞争优势。与此同时，美国国际贸易委员会 1989 年的一份报告指出，《琼斯法案》是美国东部钢铁公司难以 与西部进口产品竞争的一个关键因素。

这种扭曲在能源领域尤为明显。例如，美国东海岸的炼油厂 大部分原油采购自尼日利亚和沙特阿拉伯等外国；而墨西哥湾沿岸的炼油厂则将类似品质的原油加工后，出口到远至中国和新加坡的地区。

然而，在最极端的情况下，《琼斯法案》不仅会削弱美国产品的购买，还会使购买变得完全不可能。虽然美国是世界上最大的液化天然气出口国，但新英格兰和波多黎各都必须依赖进口液化天然气，因为实际上没有符合《琼斯法案》的油轮能够运输这种燃料。从 2022 年 11 月到 2023 年 10 月，波多黎各的主要液化天然气来源是尼日利亚，该国与波多黎各的距离比美国墨西哥湾沿岸的出口终端远 2,500 多海里。

账单加起来是一笔不小的数目。2019 年，陷入困境的波多黎各电力管理局局长 作证说，由于无法获得美国液化天然气，波多黎各将损失“数亿美元”——后来澄清这一数字为 每年3 亿美元。

同样，美国是液化石油气的主要出口国。但 由于缺乏符合《琼斯法案》的运输船只，夏威夷、新罕布什尔和波多黎各必须从遥远的西非获取液化石油气。

这也对环境产生了影响。沿海航运的匮乏（很大程度上是由于《琼斯法案》的高成本 ）增加了对替代运输方式的需求。这意味着卡车和铁路运输的价格上涨、交通拥堵加剧、公路维护增加，以及（尤其是在卡车运输的情况下）污染加剧。事实上，卡托研究所 2020 年的一项分析计算出，废除《琼斯法案》的潜在环境收益价值 将高达 82 亿美元，因为较新的船只取代了符合《琼斯法案》的旧船只，货运也不再使用污染更严重的运输方式。

《琼斯法案》作为贸易壁垒的作用是另一个经常被忽视的成本。美国的贸易伙伴经常表达 进入国内航运市场的愿望，但美国官员在贸易谈判中总是拒绝让步。作为报复，美国的贸易伙伴拒绝开放美国出口商想要进入的其经济领域。

一个例子是2007年最终达成美韩自由贸易协定的谈判 。当时美国官员试图开放韩国大米市场。韩国——世界主要造船国之一 ——对此作出回应，要求美国在《琼斯法案》上做出让步 。美国代表团拒绝了，这项互利协议最终破裂。

《琼斯法案》带来的其他成本也值得一提。在海上风电领域，国会和白宫的许多人认为该领域对于实现净零碳排放至关重要，但美国造船业的高成本 和《琼斯法案》限制导致的低效率 都加剧了这一新兴行业的困境。此外还有疏浚问题，这对于美国港口和水道的有效运营至关重要。它也受到 《琼斯法案》和相关海事法的限制。

解释所有运转中的齿轮并非易事，但分析师们已做出尝试。

1988 年美国政府问责署的一份报告发现，仅《琼斯法案》的美国建造要求一项就给 阿拉斯加造成了每年 1.63 亿美元的成本（按 2023 年美元计算约为 4.18 亿美元），相当于该州个人收入的 2%。2020 年的一项私人研究发现，《琼斯法案》给夏威夷造成了 12 亿美元的成本，而 2019 年的一项研究发现，给波多黎各造成了 11 亿美元的成本。2023 年的一份工作报告估计，取消《琼斯法案》对墨西哥湾沿岸到东海岸的燃料运输的适用将使“消费者剩余” ——市场交易的净收益——每年增加 7.69 亿美元。

加上环境成本和其他成本，这些研究表明，总损失高达数十亿美元。这与经合组织 2019 年的一项研究结果相符，该研究发现，《琼斯法案》的废除将使美国 GDP 增加 190 亿美元至 640 亿美元（无误印）。

（未完待续）