科普长文：毁掉了美国民用造船业和航运业的臭名昭著的《琼斯法案》（下）

琼斯法案与国家安全

面对这样的估计，琼斯法案的支持者通常认为，该法案对国家安全的贡献足以抵消额外的成本。理论上，这些好处包括为美国军方提供海上补给的船只（并且有法律义务这样做），以及可以为海上补给船只提供船员的海员和可以为军方建造和维修船只的造船厂。听起来不错，但这个论点经不起推敲。

如果《琼斯法案》的目的是提供一支庞大的商船和海员队伍，那么它就远远不够了。非常不够。1980 年时，美国拥有一支由 257 艘大型远洋货船组成的舰队 ，而遵守《琼斯法案》的船只数量现已减少到 93 艘。其中，只有 74 艘被认为具有军事用途。

但即使这些数字也夸大了琼斯法案船只的国防贡献，因为它们很少被要求使用。例如，在伊拉克自由行动期间，只有6.3% 的部署货物 是由悬挂美国国旗的商船运输的，其中只有一小部分来自琼斯法案舰队。在 1990-91 年的沙漠盾牌行动和沙漠风暴行动期间，只有一艘遵守琼斯法案的船只 被从商业贸易中撤出，将货物从美国运送到沙特阿拉伯。

美国官员已含蓄地承认这些船只在满足美国海运需求方面只发挥边缘作用。例如，在 2021 年的国会证词中，美国运输司令部负责人表示，在冲突时期，他极不愿意调用《琼斯法案》船只，理由是，如果舰队退出商业服务，将导致经济混乱。同样，同年，美国海事管理局的一份报告 警告称，《琼斯法案》油轮（占《琼斯法案》远洋船的大多数）“将在很大程度上无法供 [国防部] 使用，否则将对国内运输需求造成重大干扰”。

《琼斯法案》对国内造船业的贡献同样不尽如人意。从 2000 年到 2023 年，美国造船厂平均每年建造的远洋货船不到三艘，而目前只有三艘计划在本世纪二十年代的剩余时间内交付。相比之下，现代重工位于韩国蔚山的造船厂 计划在 2023 年交付 47 艘船舶。以交付的总吨位来看，过去十年美国造船业不仅落后于中国和韩国等领先造船国，也落后于欧洲所有地区。

考虑到潜在的经济因素，这种生产疲软是可以预见的。美国造船厂收取的高价意味着他们只能为该行业垄断的美国市场建造船舶。反过来，琼斯法案航运缺乏竞争力，使得这个相对较小的市场变得更小，这使得它只能在没有其他运输方式竞争的贸易中生存。

然而，即使在这些航线上，由于更换成本高昂，对新船的需求也并不高。不可避免的结果是船队老化。虽然悬挂国际国旗的船只的使用寿命通常为 25-30 年 ，而且通常会更早报废以让位给更高效的船只 ，但最近从船队中淘汰的 18 艘琼斯法案船只的平均年龄为 43 岁。2019 年，国际船队船只的平均年龄为 12.7 岁，而琼斯法案船只的平均年龄为 20 岁。

因此，美国建造要求对国家安全造成的损害至少是双重的。首先，琼斯法案航运业承受如此高昂的资本成本，削弱了其竞争力，并鼓励船队收缩。其次，建造要求阻碍了舰队现代化，降低了琼斯法案船队的军事效用。“降低”是轻描淡写。作为海上安全计划的一部分，提供海运服务的商用船舶的船 龄不得超过 15 年，而参加油轮安全计划的船舶的船龄不得超过 10 年。

使用老旧船只至少还有另外一个负面影响。为了降低这些船只频繁维修和保养的成本，琼斯法案航运公司（尤其是在太平洋地区运营的航运公司）利用中国国有造船厂。实际上，琼斯法案阻止了船队现代化，从而推动了对维修服务的需求转向被广泛认为是美国主要地缘政治对手的国家。

与此同时，实际考虑削弱了美国造船厂在军事危机中做出有意义贡献的能力。尽管符合《琼斯法案》的船舶名义上是“美国制造”，但美国造船厂对国际供应链（包括来自中国的供应链）的过度依赖 ，让人怀疑它们是否有能力在战时获得建造新船所需的零部件。此外，美国造船厂建造的少数几艘船舶的交付时间 比在国外建造的船舶要长得多。例如，最近 10 艘符合《琼斯法案》的集装箱船平均需要35 个月才能建造完成。

这样的时间表意味着，在未来的冲突中，美国造船厂订购的任何商船都很有可能在战争结束后很久才交付。事实上，这种情况以前也发生过。第一次世界大战期间启动的紧急造船计划建造了2,000 多艘船只，但很少有船只 在战争结束前交付。

如果琼斯法案能产生任何重大的国家安全效益，那么琼斯法案船队雇用的海员可以在冲突时期为美国海运船只提供船员。2017 年的一份政府报告发现，约只有3,400 名具备 美国海运船只船员资格的海员来自琼斯法案船队。毫不奇怪，他们的工资并不便宜。即使假设琼斯法案每年只收取 20 亿美元的费用，也相当于每名海员约 60 万美元。

其他因素也削弱了《琼斯法案》作为满足美国国家安全需求的手段的可行性。该法案虽然成功地提供了船只和船员，但这样做不仅效率低下，而且不公平。《琼斯法案》船队的干货船中，除了一艘之外，其余都用于为不相邻的州和领地服务，还有 11 艘油轮用于将原油从阿拉斯加运往西海岸炼油厂。这实际上意味着，虽然阿拉斯加、关岛、夏威夷和波多黎各（一个在华盛顿几乎没有政治发言权、贫困率超过 40% 的领地）占美国人口的不到 2%，但它们却承担了支持《琼斯法案》远洋货船队的一半以上的负担。

最后，琼斯法案的失败只是一个简单的算术问题。交通研究所（由美国海事利益集团资助的组织，倾向于用乐观的眼光看待琼斯法案）称，联邦政府每年只需花费 8 亿美元来维护琼斯法案带来的船只和海员 。由于该法案在更高的运费方面花费更多，这些数字支持废除该法案，而是通过有针对性的直接支出来满足国家安全要求，以建立一支备用舰队。

卡住了吗？

《琼斯法案》之所以能继续实施，是因为它得到了一个组织良好、资金充足的游说团体的捍卫。尽管该法案的成本远远超过船运商、海员和造船厂所获得的利益，但失败者却过于分散，无法发起有效的反对。因此，勇于提倡废除该法案的立法者大多会赢得像我这样的智囊团书呆子的掌声。相比之下，那些支持维持现状的人 一旦退出，就会获得竞选捐款、支持 ——甚至获得《琼斯法案》公司董事会的席位。

受《琼斯法案》影响最大的非相邻州和领地的政客的立场提供了这种动态的令人大开眼界的例子。阿拉斯加州反对该法案的呼声如此强烈，以至于 1984 年选民通过了一项全民公决，将游说废除《琼斯法案》作为州长的官方职责 之一。然而今天，该州国会代表团的所有三名成员都支持该法律！在夏威夷，埃德·凯斯是该州国会代表团中唯一支持改革该法律的成员。与此同时，波多黎各唯一的（无投票权）国会议员因坚定支持《琼斯法案》而在 2022 年被海事利益集团授予奖项 。

美国政府也为琼斯的倡议提供了进一步的支持。例如，在该法案颁布 100 周年之际，名义上为全体美国人服务的美国海事管理局呼吁保留该法案。美国海事管理局荒谬地声称该法案支持 65 万个就业岗位，这一点尤其令人震惊：这个数字并非来自美国政府，而是来自一项 从未公开过的海事行业资助的研究。

国会议员通过压制异议声音提供进一步的制度支持。例如，1995 年美国国际贸易委员会 (USITC) 发现《琼斯法案》每年给美国经济造成 28 亿美元的损失，促使国会下令 要求 GAO 审查 USITC 的计算方法。

在此次调查之后，美国国际贸易委员会在1999年 和2002年的报告中降低了对《琼斯法案》成本的估计，并随后决定以沉默的形式采取自由裁量权。

与此同时，2018 年，时任众议院海上运输委员会主席的邓肯·亨特众议员向波多黎各官员发出了一封措辞严厉的信函， 以回应波多黎各政府发布的一份报告，该报告 呼吁将该地区排除在《琼斯法案》之外。（值得一提的是，亨特两年后因窃取竞选资金而入狱。）一年后，国会高级议员 要求国会研究服务处 停止发布一份报告，因为他们认为《琼斯法案》的处理过于严厉。

我们能做什么？

废除已有 104 年历史的《琼斯法案》是政治上最难攻克的难题之一。已故参议员约翰·麦凯恩是该法案的强烈反对者，他称海事游说团体 “与我政治生涯中遇到的任何人或组织一样强大”，这并非毫无道理。但在 20 世纪 70 年代，人们不是绝望了吗？在各种因素几乎奇迹般地汇合在一起之前，这些因素得以消除，这些因素扼杀了航空旅行、卡车运输和货运铁路市场。

所以，永远不要说永远，但我们也不要屏住呼吸。与此同时，还有许多更为温和的改革方案 或许有机会。

一个政治上精明的举措是废除《琼斯法案》对使用美国境外建造的船只的限制。这样做的“好处”是保护了船运商和海事劳工的利益，而国内造船业仅剩的微不足道的残余却因此受到损害。

另一个可行的举措是建立基于经济考虑的豁免制度。

目前，琼斯法案的豁免只能在被视为“国防利益”的情况下获得——这是一个很高的门槛。在没有符合琼斯法案的船只可用时，允许美国人使用国际船队的船只——比如液化天然气运输船——似乎是常识。同样，仅为运输到不相邻的州和领地授予琼斯法案豁免将是另一项值得的渐进式改革——而且可能会让有组织的劳工朋友感到良心安宁，尽管如此，他们还是希望生活在贫困中的波多黎各人过得好。

当美国首次对外国航运实施限制时，它还是一个以航运和造船业实力闻名的国家。这些限制性政策的成本很小，可以说是以满足美国国防需求为名的合理牺牲。如今，这些限制扰乱了国内供应链，加剧了公路和铁路拥堵，造成了污染，并使美国与贸易伙伴的关系紧张，后者对美国出口商实施了报复——而所有这些都对增强国家安全毫无帮助。

将《琼斯法案》扔进历史的垃圾箱是理所当然的。这可能短期内不会发生。但也许，只是也许，我们可以削减一些成本。http://t.cn/A6n5r3Mk