【上海市“十五五”规划专家确认：轨交“外环”正在建设！上海还能比现在“大”得多】全国政协委员，民建上海市委会副主委，上海市“十五五”规划专家咨询委员会专家，上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授、上海交通大学中国发展研究院院长，上观智库特聘顾问陆铭接受上观新闻采访时表示，上海这座中国最大的经济“大城”，需要在更大的格局中考量自己的位置——换一个参照系，对很多问题的理解和对策，都会大不一样。

①从都市圈角度，上海还能“大”得多

记者：上海一直被称作“大上海”，但这些年，大家对上海的人口、土地等，有许多新的议论。从你的“大国大城”视角看，上海够大了吗？

陆铭：最大最基本的问题是，什么叫上海？我们到底怎么看上海的定位？应该用什么样的视野来理解上海？

首先明确一点，中国现在面临激烈的国际竞争，国家的竞争力来自哪里？来自长三角、珠三角这些条件最好的优势地区。要发挥出这样的优势，必须有一个强大的增长极，也就是大城市跟周边的中小城市连成片，一体化发展的都市圈。

我们从研究中得到结论，一个城市群的中心城市跟外围之间，是存在辐射带动作用的。中心城市如果做小了，龙头就做小了，城市群的发展动力没有了。

中国的城市过去都是行政管辖的概念。我们看城市的竞争力，要从都市圈去看，跟国外的城市比，也要从都市圈的角度去比。从行政管辖区域看，上海的规模似乎已经很大了。但从都市圈的角度，上海还可以大得多，上海发挥的作用也应该大得多。

记者：也就需要一个新的参照系？

陆铭：很多数字的算法要变一变。比如人口。大家一直说上海好像人口太多了，但看看东京都市圈，超过3700万；国内的广州和佛山，两座紧密连接的城市人口加起来已经达到2800万。广佛的关系其实就像上海的浦西和浦东的关系，是一个紧密的一体化的都市圈概念。深圳和东莞，两座城市面积相加只有上海的2/3，但它的人口也是2800万。这几个都市圈出什么问题了吗？好像没有。不仅没有出问题，还给本地和周边地区带来了强大的经济发展动力。

又比如轨道交通，大家一直说上海是轨交最长的城市，我提了很多次，不要老是这么讲，这不科学。因为上海是一个行政管辖概念的城市，是不能和国外的单个城市这样比较的。光看总量，如果把上海和毗邻的中小城市甚至苏州全部算进来，在这个范围内打包统计所有的轨道交通、包括高铁，我们的总里程比东京都市圈要少差不多1000公里。

记者：并且他们的密度更高。

陆铭：不要简单地比长度，要比密度，要比开发的强度。

现在更紧迫的问题是土地。东京都市圈，以皇居为中心，东京都市圈整个城市建设半径大概是50-80公里。这个距离放到上海，相当于从人民广场分别到了昆山和苏州市中心。同样的范围，从自然条件看，我们比他们好很多——我们都是平原，他们有大量的山地；我们几乎没有自然灾害，他们则处于地震带上。但是东京都市圈集聚了超过3700万的人口，上海与紧邻的江浙中小城市形成的潜在都市圈人口约为3100万，上海的人口是大约2500万，比他们少。为什么？土地开发强度不够。

东京都市圈在山地很多的情况下，开发强度还达到了33％，这样的开发，似乎也没有带来环境破坏、不宜居、交通拥堵等负面影响。而我们在面积相当、条件更好的范围内的土地开发强度只有约30％。

记者：一提到开发强度，大家就想到各种各样的“红线”。很长时间以来一直有一种观念，上海这样的城市建设用地已经所剩无几了。

陆铭：一定程度上，过去的“红线”更多是根据行政辖区概念来的，根据都市圈发展态势，我们是否应该在整个都市圈范围内考虑城市建设用地的供应？现在普遍的说法是，一个城市的建设用地不能突破市域面积的50%。但如果从都市圈的范围来进行规划，作为中心城市的这个地区为什么要维持50％的开发强度？为什么不能是51％、55％甚至是60％？

我的意思是，对于每一个“天花板”，恐怕都应该有更严肃的理论基础。比如现在，我们是不是可以考虑，中心城区往外延伸的轨交和高速公路沿线土地，有更高强度开发？就算在50公里半径的都市圈范围内提高到33％，也还有大量的余地。这可以有极大突破。

②要大胆地投，不要怕没需求

记者：从目前看，高强度开发可以从哪里着手？

陆铭：都市圈有两种形态，一种我称之为“八爪鱼”，从中心城区沿着轨道交通和高速公路沿线高强度开发，天然地是一体化的，东京都市圈就是代表。另一种是“中心城区+卫星城”的模式，我称为“太阳系”，虽然中心城和新城之间也有高速公路和轨道交通的连接，但沿线的土地开发强度实际上不高，很多是农田，中国的城市圈往往是这样的。在后一种模式下，如果轨道交通和高速公路沿线土地可以优先进行高强度开发，对一体化发展也有很大的好处。

记者：但也有人会质疑，高强度的开发意味着大量的成本，事实上有这么大的需求吗？

陆铭：最近关于五个新城的发展规模上有些争论，有人说，（五个新城）不要做太大了，实事求是一点。我的看法不一样。上海都市圈要做大，上海管辖范围内的地方当然要做大，五个新城的区位正好是连接中心城区和周边的节点上，落子是没有问题的。关键是怎么理解。比如人口，不能理解成“中心城区的人往外搬”来发展新城。在整个上海服务业占比越来越高，人口有重返中心城区的趋势下，“搬人口”是违反市场规律的，可能是做不成的。五个新城要做成，必须想方设法引进新的人口做增量，让它成为突破人口天花板的一个空间。考虑土地、交通布局等，都是如此。

记者：你的意思是，需要一定的超前布局？

陆铭：我一直觉得，应该规划先行，要敢于从未来的需求着手来布局，而不只是看现在有多少。并且，当我们把数据打开来分析，对需求的理解就会不一样。

再拿地铁来说，上海地铁的里程的确很长了，但至少有几个问题。第一，中心城区的轨交密度还不够。我最近看了一个内环和中环中间的房子，说是“三轨交界处”，实际上步行到周边任意一个轨道交通站点都至少需要20分钟。但在东京、巴黎，中心城区的地铁站密度是更高的。

第二，郊区仍未形成网格化的轨交网络。当然最近已经有向好的趋势，我们在建一个轨交的外环，还有一些城际铁路通往郊区和相邻城市。但青浦、嘉定，更不要说奉贤、金山，轨道交通的覆盖率还是不够的。机场联络线去年底开通后，成了通勤线，就很说明问题，说明人们有大量的需求。

所以我始终觉得，上海的地铁可以大胆去投，不会没有人坐的。金山、奉贤，如果思路打开，我们不说全域开发，就打造几个新城，围绕轨交布局产业，在站点附近做工业园、产业园，绝对做得起来。不要不敢建，不建，只会限制城市的容量。然后，人口的控制又反过来限制了做基础设施投资的空间。

记者：成本问题怎么解决？

陆铭：靠制度。香港地铁是挣钱的，是通过地铁上盖建筑的租金覆盖成本，它的容积率很高，功能很多样。相比之下，上海轨交站点上面的上盖建筑，以及轨交站点附近的建筑物，容积率是不够的。另外，我们的土地用途里面，产业用地、商业用地、住宅用地、基础设施用地，分得太清楚。现代化城市里，可不可以下面轨交、上面商业、再上面居住？如果可以，形成立体开发格局，不管对轨交利用率还是城市活化，都有巨大作用。

记者：上面这些都涉及很多政策突破，短期内能落地吗？

陆铭：从国家角度，保障优势地区要素供给，已经是个明确的方向。我们当然要抓住这样的机会。就算政策不变，上海也有很多现有的政策可以用。比如农业用地转建设用地，如果是用于重大工程，国家允许先使用后报备。上海有很多重大工程，土地供应完全可以突破，而不是受制于自己红线的划定。（上观新闻）http://t.cn/A6DYXPfV