案例评析| 行政机关行使行政优益权应当遵守的原则
作者：杜松霖律师
一、阅读提示
本案系行政机关为避免国家、社会公共利益受损，而单方解除行政协议的相关案例，明确：行政机关行使行政优益权必须建立在依法维护国家利益、社会公共利益的基础上；行政机关单方解除行政协议，是行使行政优益权的一种体现，行使行政优益权应包括对行政协议履行的指导和监督。
二、裁判要旨
根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第一款之规定，在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，行政机关作出变更、解除协议的行政行为后，当事人请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回当事人诉讼请求；造成当事人损失的，判决行政机关予以补偿。
三、简要案情
原告徐某某诉称：2019年被告大岭镇政府受市政府委托，对原告所有的土地及附着物进行征收，双方于2019年5月31日签订了《地上附着物征收补偿协议》。被告接收土地及地上物后用于项目建设。后续由于被告不履行合同项下义务，拒不支付地上物征收补偿款，原告于2021年7月5日向人民法院提起了行政诉讼要求被告继续履行《地上附着物征收补偿协议》，但被告于2021年8月18日单方作出《解除征收补偿安置协议通知书》，解除了双方签订的《地上附着物征收补偿协议》。原告认为被告单方解除行政协议的行为，对于原告享有的获得补偿安置的权益产生重大影响，但在作出该行为之前未告知原告享有陈述、申辩的权利，亦未充分听取其意见，违反正当程序，属于程序重大违法。且该行政协议的内容和履行过程均未出现《中华人民共和国民法典》第五百六十三条规定的合同单方解除事由，被告单方作出解除该协议的行政行为违法。
被告大岭镇政府辩称，原、被告签订的《地上附着物征收补偿协议》存在瑕疵。被征收物补偿的最重要依据是评估机构出具的评估报告，而该补偿协议依据缺失没有评估报告，无法认定被征收物的价值，补偿数额没有依据。补偿协议载明：附着物为白榆树272000棵，价值为1768000元，去掉原告其他被征收的土地面积，种植白榆树的面积为5000平方米，经计算每平方米由榆树54.4棵，种植密度超出常规，不具有科学合理性。因此1768000元补偿没有依据，如按此继续履行将使国家财产遭受重大损失，如继续履行可能造成违法犯罪。在大岭镇汽车物流园区征地拆迁过程中，因部分工作人员玩忽职守，与被征收人恶意串通，虚报被征收物价值，骗取补偿款造成国家财产损失，已有4名工作人员及部分被征收人员被追究刑事责任。案涉协议不排除存在上述情形，解除协议也是一种救济途径。
法院经审理查明：2019年5月31日，被告受市人民政府委托与原告签订了《地上附着物征收补偿协议》。协议载明：地上附着物名称数量为白榆树272000棵，补偿标准按评估公司的评估价格进行补偿，补偿金额1768000元。协议签订后原告向被告交付了土地，被告未给付原告补偿款。2021年8月18日，被告向原告作出了《解除征收补偿安置协议通知书》，解除其与原告签订的《地上附着物征收补偿协议》。另查明，包括被告大岭镇原镇长、原镇土地和房屋征收办公室主任在内的4名工作人员在大岭镇土地、房屋征收工作过程中违法犯罪，现均被追究刑事责任。
吉林省公主岭市人民法院于2021年11月27日作出（2021）吉0184行初112号行政判决，判决驳回原告徐某某的诉讼请求。宣判后，原告徐某某提出上诉。吉林省长春市中级人民法院于2022年6月6日作出（2022）吉01行终46号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。
四、裁判说理
法院生效裁判认为：行政机关单方解除行政协议，是行政机关行使行政优益权的一种体现。行政机关行使优益权必须建立在依法维护国家利益、社会公共利益的基础上，行政优益权应包括对行政协议履行的指导和监督。因包括被告大岭镇原镇长、原镇土地和房屋征收办公室主任在内的数名工作人员在大岭镇土地、房屋征收工作过程中的严重违规、违法行为，继而被追究刑事责任，致使大岭镇的一定时期内的房屋、土地征收工作混乱，被告为避免国家、社会公共利益受损，对于一定时期内签订的补偿协议进行重新审核，具有相当的必要性。结合本案，虽被告已于2019年5月31日与原告达成了《地上附着物征收补偿协议》，但经被告审查发现，该协议无相应的财产评估报告作为依据，且协议的内容十分不明确。结合村委会出具的土地台账及情况说明，案涉协议所涉地块不足0.5公顷，按照协议内容该地块上种植了272000棵，明显有违客观现实，故继续履行该协议，极有可能造成国家、社会公共利益不可挽回的损失，因此被告依法解除其与原告签订的《地上附着物征收补偿协议》具备必要性与合法性。被告向原告作出了解除征收补偿安置协议通知书，通知书中明确载明了解除协议的依据，并给予了原告救济途径，即复议或诉讼，故该通知程序合法。需要注意的是，行政机关行使行政优益权的同时应坚持比例原则，将由此带来的“副作用”降到最低。因此被告应当做好合同解除后的善后工作，确保在不损害国家、公共利益的前提下，让失地农民得到应有的补偿。综上，法院认为被告对原告作出的《解除征收补偿安置协议通知书》证据充分、程序合法、适用法律、法规正确。
五、律师实物与经验梳理
行政协议是行政机关为了实现行政管理或者公共服务的目的与行政相对人协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。行政协议兼具行政性和合同性，其行政性主要体现在行政机关享有行政优益权。所谓行政优益权指的是行政机关在履行行政协议的过程中，为实现行政管理或公共服务目的或为保护公共利益而享有的超越合同约束的特别权力。
根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第一款之规定“在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿。”即法律法规赋予行政机关在履行行政协议的过程中，基于维护公共利益的原因，享有单方变更、解除协议的权力。鉴于该权力的行使无需征得协议相对人同意，行政优益权的单方决定性使得行政主体在行政协议中既做运动员，又当裁判员，容易导致权力滥用。
因此，行政机关行使行政优益权应遵循以下原则：一、出于维护国家利益或社会公共利益的需要，且应当在穷尽其他方法的情况下使用，如果行政机关能够通过与行政相对人协商或其他方法使行政协议恢复到正常的履行状态，则没有必要行使行政优益权；二、诚实信用原则，该原则在行政协议中主要是指信赖保护原则，指的是非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；三、比例原则，即行政机关在行使行政优益权时所采取的措施和手段应为法律所必需，并且应当采用对行政相对人权益损害最小的方式。
六、相关法律规范
《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第一款“在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿”。
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”。
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