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用最强硬的方式，吹响战略撤退号角（上）

2025年12月5日低调披露的特朗普政府新版国家安全战略，其最具象征意义的作用之一，就是启动美国霸权的实质性撤退进程。

与以往美国政府的国家安全战略相比，2025年报告的基调和内容都发生了显著变化。3从表面上看，该报告措辞强硬，但从内容上来看，却释放出美国准备有序收缩全球角色的明确信号，堪称用最强硬的方式，吹响了“霸权撤退的号角”。这一变化，既反映了国际力量对比的深刻变化，也体现了美国内政经济困境对其对外战略形成的客观约束。

回顾历史，自里根总统以来，美国历届政府的国家安全战略总体上以维护和巩固美国的全球领导地位为核心目标。冷战末期的里根政府将争取对苏联的军事优势和意识形态胜利作为战略要务；老布什总统在冷战结束后宣示建立“新世界秩序”，强调美国在单极时刻承担领导全球的责任；克林顿政府提出“接触与扩展”战略，将促进自由市场和民主制度视为美国安全的基石；小布什政府在2002年NSS中宣示反恐战争和自由扩张的全球使命，将美国安全与全球范围内推翻威权政权、打击恐怖主义直接挂钩；奥巴马政府则在2010年和2015年NSS中强调“巧实力”运用和多边领导，提出“美国是否领导从不是问题，关键在于我们将以何种方式领导世界”；2017年特朗普第一任期在其顾问团队影响下延续了“大国竞争”框架，将中俄定义为“修正主义大国”，但同时打出了“美国优先”的旗号，虽然强调“‘美国优先’并不意味着‘美国独行’”以安抚盟友，却已显露出对战后自由国际主义路线的质疑。2022年拜登政府则再次高举自由民主价值观，宣称美国正与盟友共同迎战“中国等战略竞争对手”和“俄罗斯的侵略”，誓言以美国的领导塑造自由、开放、繁荣的世界秩序。可见，在2025年之前，美国国家安全战略虽经历风格变化，但始终围绕着维持美国主导的国际体系这一核心目标展开。

相比上述版本，2025年特朗普的这份总统国家安全战略报告，明确且公开的对美国长期保持的全球霸权秩序说不，首次以正式战略文件的形式，承认了美国相对实力的下降以及全球战略意图的受限，转而聚焦于更狭窄的战略目标和更现实的利益诉求。

对于这份报告的理解，最重要的出发点，就是中美实力消长与美国国内结构性困境。

21世纪第二个十年以来，中美综合国力对比的演变已成为影响美国国家安全战略的决定性因素之一。一方面，中国经济和军事实力持续提升，正逼近并在某些方面超越美国；另一方面，美国自身面临制造业空心化、产业链脆弱、社会经济不平等和政治极化等结构性难题。这种“外势上升、内力下降”的态势决定了美国已难以继续奉行冷战结束以来以争夺和维持全球霸权为核心目标的战略。

冷战结束之初，美国曾以无可比拟的硬实力和软实力登上被新保守主义称为“美国的单极时刻”的巅峰。1990年代的美国GDP占全球份额高达30%以上，军事开支亦超过全球军费总额的四成，美国的科技创新能力和美国定义的制度感召力更使其认为拥有成为当之无愧的世界霸主的雄厚资本。然而，进入21世纪后，特别是中国加入WTO并融入全球经济体系以来，美国的这些相对优势逐步缩小。中国经济持续高速增长，综合国力不断攀升，美国则受到金融危机、反恐战争透支、产业外移等因素影响，增速放缓。到2020年代中期，中美在许多关键指标上的差距已大为缩小，有些领域甚至出现此消彼长的逆转趋势。

经济上，中国已成为与美国分庭抗礼的超级经济体。以制造业产出为例，中国自2010年起超越美国成为世界第一制造业大国，且优势不断扩大。最新数据显示，2024年中国制造业产值约为4.66万亿美元，占全球比重27.7%；而美国为2.91万亿美元，占比仅17.3%。换言之，中国一国的制造业规模几乎相当于美国的1.6倍，在全球制造业总产出中比美国多出约10个百分点。这一巨大反差凸显出中国“世界工厂”的地位以及美国制造业的相对衰退。更重要的是，中国不仅在总量上领先，在许多关键工业部门也建立了完备的产业链和供应链主导力。中国在钢铁、水泥、船舶、家电、电子等传统制造业全面领先，美国曾引以为傲的传统制造业领域的生产优势几近绝迹。同时在新兴高技术制造领域，中国也在快速追赶乃至领跑，如可再生能源设备、5G通信设备、电动汽车产业等均达到世界领先水平。美国则因为长期产业外包和资本逐利，出现“产业空心化”现象。研究指出，美国在高科技和传统军需品制造上均存在产能不足的问题，甚至某些支撑国防的基础工业环节几近消失。美国国内关键机床、电子元件、商船建造等行业的供应能力严重不足，“许多支撑工业部门（关键机床、电子设备、商船部件等）在美国实际上已不存在”。这导致美国在大国冲突背景下快速扩产军备的能力受到质疑。有分析指出，一旦与中国等大国爆发高强度冲突，美军某些关键弹药库存可能在开战数周内耗尽，而现有产能无法及时补充。反观中国，凭借庞大的工业基础和产业工人储备，在持续作战能力上具备显著优势。这构成了美国决策者在制定战略时不能不考虑的基本约束条件。

军事上，中国的军力发展亦对美国传统优势构成越来越大的挑战。冷战后相当长时间里，美国对解放军保持着技术和体系上的绝对领先，但近年来这种领先地位被部分侵蚀。一方面，中国通过持续高强度的国防投入，打造出亚洲规模最大的现代化军队；另一方面，中国集中力量发展“反介入/区域拒止”（A2/AD）能力，在东亚西太平洋地区形成对美国航母战斗群和前沿基地的有效威慑。中国已经部署了数量庞大的中远程弹道导弹和巡航导弹（包括被称为“航母杀手”的东风-21D/26反舰弹道导弹），以及世界上规模最大的常规中程导弹力量，对第一和第二岛链内的美国及盟军目标形成覆盖打击。

特朗普新版国家安全战略报告明确将“在第一岛链内打造能拒止任何侵略的军事能力”作为目标。这在很大程度上是对中国地区军事态势的回应。美国需要投入巨额资源提升海空军战力才能维持“优势”，但正如报告所强调的，“美国军队无法也不应独自承担这一切，我们的盟友必须承担更多支出和行动，为集体防御做出更多贡献”。这一方面承认了美国单独对抗中国力量的吃力，另一方面也表明通过联盟体系平衡中国是美国不得不选择的路径。

科技与新兴领域的竞争也日趋激烈。中国在5G、人工智能、量子通信、超级计算机等前沿技术上投入巨大，部分领域已达到世界领先水平。美国虽然整体研发实力仍领先，但出现人才短缺、基础科研投入不足等隐忧。在战略产业如半导体方面，美国对东亚供应链的依赖暴露无遗，全球最先进芯片高度依赖台积电等亚洲代工厂，美国本土高端芯片制造能力不足20%。中国虽在顶尖芯片的设计-制造能力上虽暂时落后，但在封测、材料、下游应用等环节建立了较完整生态。特朗普政府也意识到这一点，在2025年国家安全战略报告发布前已采取措施提升供应链韧性。特朗普政府于2025年9月宣布对未将生产迁回美国的海外半导体公司征收高额关税，同时豁免在美投资建厂的企业。这一政策引发市场震荡，但确也迫使苹果、台积电、三星等公司加大了在美国投资。尽管如此，美国要在短期内重建完整的高端芯片供应链依然困难重重。这场“芯片关税”风波以及中方对策（北京对多种稀土金属实施出口管制作为反制）表明，中美在关键资源和技术上的互相制约已经成为双方实力此长彼消的新体现。

美国国防工业对中国稀土和材料依赖尤为严重，美国国防部70%的稀土供应依赖自中国进口，部分元素（如用于雷达和激光的钇）93%的供应都源自中国。2025年中国对七种中重稀土实施出口限制后，美国国防供应链的脆弱暴露无遗，被迫投入10亿美元紧急扩充关键矿物储备。这些数据进一步印证了这样一个现实，2025年的美国，已不再拥有里根时代那种对主要战略竞争对手的全面压倒性优势；相反，美国自身在工业基础、供应链和某些高技术领域对中国的依存和弱项正在增加。因此，调整国家安全战略、避免与中国直接陷入消耗战甚至冲突，成为美国决策层，无论是否愿意，必须谨慎权衡的重大抉择。

美国自身的结构性问题——尤其是制造业衰退与由此带来的经济社会矛盾——正深刻削弱美国延续全球性雄心的物质和政治基础。特朗普新版国家安全战略报告之所以转向收缩，很大程度上也是因为，至少在撰写这份报告的团队看来，美国国内不再具备持续承担全球领导成本的能力与意愿。具体来说，大致有这样几个问题：

首先，制造业塌陷。自上世纪80年代里根政府推行新自由主义经济政策以来，美国去工业化进程加剧，制造业就业从20世纪70年代占总就业25%以上，一路降至近年来的约8%。大量制造岗位流失海外，中产阶级收入增长停滞，社会不平等拉大。产业空心化不仅是经济问题，更削弱了国家的战略韧性和动员能力。正如前所述，美国如今在满足自身国防工业需求上都遇到困难，乌克兰战争爆发三年以来，美国和北约试图提高弹药产量但收效甚微，至2024年仍未达到预期产能。美国海军舰艇工业也频爆丑闻，新舰下水速度赶不上旧舰退役速度。波音公司饱受民用机危机影响，洛马、雷神等军火巨头也因供应链瓶颈交付延期。国会研究和欧洲智库的报告纷纷警告美国军工基础的结构性挑战，国防承包商高度垄断，主要系统供应商从冷战末的数十家整合至如今的寥寥几家，竞争不足导致创新和成本控制难以保障。具体来说，美国战术导弹供应商从13家减少到3家，主战坦克仅剩一家生产商。五角大楼在2022年报告中就指出，这种过度整合降低了军事装备供应的弹性和竞争力。再如F-35联合攻击机项目，作为唯一方案耗资巨大且问题频出，却因缺乏替代竞争而“骑虎难下”，成了军工垄断风险的典型。这些问题意味着美国很难像里根时代那样通过简单增加投入来迅速扩军或更新武备，其工业体系已经失去了冷战高峰期的高效响应能力。

其次，财政负担与债务压力持续上升，已经足以影响美国国家安全战略的系统性决策。美国称霸冷战、推行全球战略多以雄厚的经济和金融实力作支撑。然而近年来，美国联邦财政状况急剧恶化，高债务、高赤字正成为国家战略的沉重桎梏。截至2025财年，美国联邦债务总额已攀升至约38万亿美元，相当于GDP的1.3倍左右。更危险的是，利率上升使得债务利息成本飙升，2024财年联邦利息支出约8810亿美元，史上首次超过国防预算（约8500亿美元），成为仅次于社会保障的第二大联邦开支项目。国会预算办公室预估，未来十年美国光利息就要支付逾12万亿美元。正如美国众议院预算委员会在2024年中发出的警告所指出的，“本财年迄今，美国用于债务利息的支出已超过用于国家防务和医疗医保的支出”。这种状况在历史上闻所未闻。高昂的利息如同无形的战略开支，正在大幅挤占美国可用于军事和外交布局的财政资源。过去20年美国经历了两场战争、减税和抗疫纾困叠加，债台高筑。如今要维持全球存在，需要追加投入的领域甚多，从更新老化的核武库、扩大舰队规模、到加强国内基础设施防护、科技竞争研发，无一不需要巨资。然而财政捉襟见肘已是不争事实。特朗普新版战略选择中包含明显的精打细算成分，如不再盲目扩大在外军事存在，把更多防务负担转嫁盟友（要求北约和印太盟国增加军费），停止在中东“白花钱”式的介入等。这些都是为了缓解美国的战略透支。

再次，社会与政治内耗。国家战略的执行需要国内政治共识和稳定的治理。然而当前美国政治极化和社会分裂空前严重，国内矛盾消耗了大量精力，削弱了对外战略专注度。两党在外交安全议题上虽都有对华强硬共识，但在具体政策上分歧巨大，政党轮替往往导致战略摇摆不定。特朗普政府2017年确定大国竞争后仅几年，拜登政府2022年又调整为联盟民主对抗威权叙事，2025年特朗普回归则再度改弦易张。一系列反复折腾令美国战略难有持续性。

特朗普新版国家安全战略报告本身也反映了国内政治的投射，报告用大量篇幅迎合了共和党右翼关切的移民、文化议题，传统国内议题上升为国家安全头号要务，边境安全更被报告指出是所谓国家安全的首要要素。

这种变化实际上折射出美国国内政治生态对外交的反作用。当党派斗争集中于边境移民、毒品犯罪等议题，总统的战略文件也被迫呼应，将资源和注意力向国内倾斜。这意味着至少本届政府任期内，美国战略资源和精力将更多用于国内和周边的问题，而无法如过往那样无上限地投射到遥远的欧亚大陆和更加广阔的全球地缘政治场域。

综合以上分析，进入2020年代中期的美国，正面临“外部有强敌竞争、内部无有效韧性，后劲不足”的窘境。正如特朗普新版NSS坦承的那样：“美国如同擎天神阿特拉斯般支撑整个世界秩序的日子已经结束”。