建设工程价款结算纠纷中的“以审代结”与“默示条款”适用问题研究
作者：贾皓然律师，如有法律咨询，电话：18243014636，地址：长春市南关区保合大厦4层

引言
建设工程价款结算是工程建设的最终环节，也是合同各方经济利益的核心交汇点。在“低价中标、高价结算”的行业生态与合同履行中频繁出现的设计变更、工程量增加、材料价格波动等因素共同作用下，发承包双方在结算阶段产生争议已成为常态。其中，建设单位（发包人）利用优势地位，通过合同约定以“第三方审计结果作为结算依据”，或在实际履行中通过单方行为引发“默示认可”效果，是当前结算纠纷中最具代表性、亦最考验裁判智慧的两类问题。前者涉及对“以审代结”条款效力的司法审查，后者则触及对当事人沉默或履行行为之法律意义的解释边界。我国《民法典》及相关司法解释虽对合同解释、格式条款及工程结算作出原则性规定，但在应对建筑行业复杂的结算实践时，仍显原则化。本文旨在深入剖析“以审代结”条款的效力边界、适用条件及其与法定结算规则的关系，同时系统梳理在工程签证、交付使用、逾期答复等场景下可能产生的“默示条款”效力，并结合司法裁判的最新动向，为识别结算风险、合理主张权利提供清晰的法律逻辑与实践指引。

一、“以审代结”条款的法律性质、效力争议与司法审查标准
“以审代结”，指发承包双方在合同中约定，工程最终结算价款以发包人委托的第三方审计机构（通常是政府审计机关或发包人内部审计部门）出具的审计报告为准。此类条款在政府投资类项目或大型国企发包的工程中尤为常见。
（一）条款的法律性质：附条件合同条款抑或格式条款
“以审代结”条款的核心在于，双方约定了一个有别于通常的“当事人自行协商或委托造价咨询”的结算确定方式。从性质上看，可被视为一种附条件的合同条款，即以“第三方审计完成并出具合法有效报告”作为结算价款最终确定的条件。同时，若该条款由发包人单方面提供，未与承包人进行实质性协商，且不合理地排除了承包人参与结算过程、提出异议的权利，则可能构成《民法典》第四百九十六条规定的格式条款。其效力认定，是处理此类纠纷的逻辑起点。
（二）效力认定的核心争议：“行政审计”与“民事约定”
司法实践中，对于“以审代结”条款的效力，曾长期存在争议，焦点在于当合同约定的审计指向“政府审计”时，其性质是行政监督行为还是民事结算依据。
早期有观点认为，对国家财政资金使用进行审计是法定行政行为，其结论具有公定力，民事合同约定服从审计，体现了对公共资金管理的尊重，应认可其效力。然而，随着法治观念的深入，现行主流司法观点已发生根本转变。《最高人民法院关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的电话答复意见》及后续一系列判例明确指出，审计机关的审计结论，是依法对政府投资项目进行行政监督的行为，不影响建设单位与承建单位之间民事合同的效力。只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据时，该审计结论才能作为确定工程价款的依据。
关键在于，即便合同有约定，该约定本身也需接受公平性与合理性的司法审查。审计程序的无故拖延、审计结论的明显不合理、审计范围与合同约定不一致等，均可能成为否定该条款约束力的理由。
（三）司法审查的具体标准与实践转向
当前，法院对“以审代结”条款的审查日趋严格和精细化，主要遵循以下标准：
1. 合同约定明确性标准：合同必须清晰无误地约定结算以“某特定第三方审计”的结果为准。模糊表述如“以审计为准”或“以最终审计为准”，因审计主体、范围、程序不明，在司法实践中常不被支持作为结算的唯一绝对依据。例如，在（2021）最高法民终340号判决中，法院认为合同仅约定“以审计为准”，但未明确审计主体和依据，不能排除双方另行结算的权利。
2. 程序正当性与合理性标准：约定的审计程序应具有合理期限和正当流程。若发包人滥用权利，无正当理由拖延启动或完成审计，导致结算久拖不决，法院可能认定该条件并非结算的必要前提，或视为发包人以其行为表明不愿履行该条款，进而支持承包人按送审价或申请司法鉴定的方式确定价款。《建工解释一》第二十一条关于“当事人约定，发包人收到竣工结算文件后，在约定期限内不予答复，视为认可竣工结算文件”的规定精神，在此类场景下可被类推适用，以平衡双方利益。
3. 审计结论合理性审查标准：审计结论本身并非不可挑战。当承包人能够提供充分证据（如图纸、签证、价格凭证等）证明审计报告存在漏项、工程量计算错误、适用计价标准不当等明显错误时，法院有权对审计结论的合理部分予以采信，对不合理部分不予采纳，或通过司法鉴定重新确定。这体现了司法权对民事争议的最终裁决地位。
4. 区分“行政审计”与“社会审价”标准：对于合同约定为“政府审计”的，审查更为严格，强调其作为“结算依据”的约定属性。而对于约定为双方共同委托或认可的“社会中介机构审价”，则更接近于双方选择的争议解决机制，其程序公允性和结论公正性成为审查重点。
二、结算实践中“默示条款”的生成场景、认定要件与法律效果
在建设工程履行过程中，当事人的特定行为或不作为，可能被法律解释为具有认可、同意或放弃权利的默示意思表示，从而在合同原约定之外，生成对双方有约束力的“默示条款”。这是对当事人真实意思的探究，也是维护交易稳定的需要。
（一）工程签证与索赔的默示确认
工程签证是确认工程量变更、费用增加、工期顺延等事项的核心文件。发包人（或监理）的签收、审核行为，可能产生不同法律效果。
1. 单纯签收不构成确认：仅签收承包人报送的签证文件，而未在合同约定期限内审核并书面提出异议，其法律效果需结合合同约定判断。若合同明确约定“逾期未答复视为认可”，则构成默示确认。若无此约定，仅凭签收行为一般不能直接推定发包人同意签证内容。
2. 审核中的部分认可：发包人对签证提出部分修改意见，承包人未表示反对并继续履行的，可能就修改后的部分成立默示的合意。对于发包人未提出异议的部分，能否视为认可，仍需看合同是否有“视为认可”的约定。
3. 事实履行构成变更：对于未办理正式签证，但发包人现场代表（或监理）口头指示变更，承包人实际施工且发包人已接受的，根据《民法典》第四百九十条第二款关于“履行主要义务，对方接受”的规定，可认定双方以事实行为变更了原合同内容。此时，变更部分的价款可参照合同类似价格或通过鉴定确定。
（二）工程交付使用后的价款默示
《建工解释一》第九条规定：“当事人对建设工程实际竣工日期有争议的，人民法院应当分别按照以下情形予以认定：……（三）建设工程未经竣工验收，发包人擅自使用的，以转移占有建设工程之日为竣工日期。” 第十四条进一步规定：“建设工程未经竣工验收，发包人擅自使用后，又以使用部分质量不符合约定为由主张权利的，人民法院不予支持；但是承包人应当在建设工程的合理使用寿命内对地基基础工程和主体结构质量承担民事责任。”
这一规则衍生出重要的结算默示效果：发包人擅自使用工程，不仅视为对工程质量（除地基基础和主体结构外）的认可，也通常被推定为对工程已具备结算条件、其应履行付款义务的认可。尽管使用行为本身不直接等同于对结算金额的认可，但它打破了发包人以“未竣工验收”为由拒付工程款的抗辩基础，承包人主张工程款的权利随即产生。实践中，使用行为往往与结算文件的送审行为相结合，强化发包人付款义务到期的认定。
（三）逾期答复结算文件的默示后果
这是最为典型的由合同约定或法律规定直接产生的默示条款。《建工解释一》第二十一条规定：“当事人约定，发包人收到竣工结算文件后，在约定期限内不予答复，视为认可竣工结算文件的，按照约定处理。承包人请求按照竣工结算文件结算工程价款的，人民法院应予支持。”
适用此条的关键在于：
1. 须有明确约定：合同或补充协议中必须有“逾期答复视为认可”的清晰表述。通用条款中的模糊规定或行业惯例难以直接适用。
2. 答复期的确定性：答复期限必须明确。约定不明的，无法产生默示效果。
3. 结算文件的规范性：承包人提交的结算文件需相对完整，符合合同约定的形式和要求，足以让发包人进行审核。明显不完整或存在重大瑕疵的文件，可能不产生默示效力。
4. “不予答复”的认定：不仅包括完全不回复，也包括虽回复但未就结算价款本身提出实质性异议（如仅表示“需审计”、“在走流程”等）。发包人提出具体异议的，则不构成“视为认可”。
（四）默示放弃权利的情形
在某些情况下，当事人的沉默或不作为也可能被解释为权利的放弃。例如，合同约定对结算报告有异议需在一定期限内提出，否则视为认可。发包人收到结算报告后，在期限内未提异议，但随后在诉讼中又以造价过高为由申请鉴定。此时，法院可能基于诚信原则，认定其已默示接受了结算报告，从而对其鉴定申请不予准许，除非其能证明结算报告存在根本性错误或欺诈。
三、实务融合：“以审代结”与“默示条款”冲突下的裁判平衡
实践中，“以审代结”条款与各类默示规则常发生直接冲突，构成结算纠纷中最棘手的难题。典型场景是：合同约定“结算以财政审计为准”，同时又约定“发包人收到结算书后28天内不答复视为认可”。承包人报送结算后，发包人未在28天内答复，但之后启动了漫长的审计程序。此时，应以“视为认可”的送审价结算，还是等待审计结果？
司法裁判呈现出如下平衡路径：
1. 约定优先，但作限缩解释：法院首先尊重当事人关于审计结算的约定。但会对“以审代结”条款进行限缩解释，即该条款旨在确定结算金额的最终“计算方法”或“依据来源”，而非赋予发包人无限期拖延结算的权利。因此，发包人启动审计程序必须及时、符合合理期限。
2. 程序义务不容规避：合同约定的发包人审核答复期限，是其程序性义务。即便合同约定以审计为准，发包人仍需在收到结算文件后的合理期间内，履行初步审查、启动审计等程序。其“不予答复”的消极行为，可能被认定为恶意阻止“审计完成”这一条件的成就，根据《民法典》第一百五十九条，可视为条件已成就。即，发包人以其行为放弃了等待审计结果的权利，法院可能转而适用“视为认可”条款。
3. 利益衡量的最终裁决：当条款冲突无法通过解释化解时，法院将进行实质性的利益衡量。会考虑审计拖延的时间长短、原因、承包人资金被占用的损失、发包人是否存在过错、工程造价是否确需专业审计方能确定等因素。2025年5月施行的《中华人民共和国民营经济促进法》第六十七条规定，国家机关、国有企业不得以“等待决算审计”等为由拒绝或拖延支付民营经济组织账款。实践中，已有法院据此判决，在审计久拖不决时，直接组织专业结算或支持鉴定，而不再等待财审结果。这为承包人提供了新的有力抗辩依据。若审计程序被不合理地滥用为拖延付款的工具，法院倾向于保护实际施工方的合法权益，支持其基于“默示条款”或送审价主张权利。在（2020）最高法民终912号案件中，最高人民法院就曾指出，在合同同时存在两种约定时，发包人不能以其尚未完成内部审计为由，对抗其逾期不答复所产生的“视为认可”的法律后果。

结语
建设工程价款结算，绝非简单的数字核对，而是镶嵌在复杂合同履行脉络中的法律行为解释与利益分配过程。“以审代结”条款反映了发包人对资金控制与风险规避的诉求，但其效力必须被约束在公平、诚信的民事法律关系框架之内，不得异化为单方面的特权。以“默示条款”为核心的各类行为解释规则，则是司法对合同履行动态的积极回应，旨在通过法律拟制，在当事人意思表示不明时，还原交易本质、制裁不诚信行为、促进结算效率。对于律师而言，代理结算纠纷案件，不仅需要精准把握相关司法解释的字面含义，更需深刻理解其背后的立法价值取向与司法政策考量，善于从合同文本、履行证据、行业惯例等多个维度构建事实与法律论证。未来，随着建筑业市场化、法治化程度的进一步提升，期待更为细化的结算规范指引出台，以从根本上减少因规则模糊导致的纠纷，引导发承包双方建立更加健康、互信的结算合作模式。