最高法行政审判庭法官会议纪要汇编・注册登记篇

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1、房屋登记机关对申请登记材料的审查强度

案情摘要

胡某甲与胡某乙等人均系胡某丙的孙子女。胡某丙经有关部门批准建成房屋一座，于1990 年领取了房屋所有权证。该房屋所有权证载明的权利人为胡某丙。后胡某甲以接受胡某丙赠与为由，提交了胡某丙于 1995 年 9 月出具的《房产赠送书》等相关材料，请求办理转移登记。甲县政府于 1995 年 10 月为胡某甲颁发了房屋所有权证。胡某丙于1999年去世。胡某乙等人不服，以对涉案房屋享有继承权为由，于2005年4月向乙市政府申请行政复议。乙市政府认定，胡某丙生前在国外有配偶。乙市政府认为，甲县政府凭胡某丙出具的《房产赠送书》将涉案房屋转移登记给胡某甲，对涉案房屋是否存在其他共有人或者利害关系人未作审查，认定事实不清，证据不足，程序违法，决定撤销甲县政府为胡某甲颁发的房屋所有权证。胡某甲不服，提起本案诉讼，请求撤销乙市政府所作复议决定。人民法院经审理查明，胡某丙生前在国外无配偶。

法律问题：房屋登记机关在办理转移登记时，是否应主动对房屋存在共有人或者利害关系人进行审查？

不同观点

甲说：肯定说尽管胡某甲提交了办理转移登记的相关材料，但在房屋可能存在共有人或者利害关系人的情况下，为了解房屋权属状况及确认房屋权属是否存在争议，房屋登记机关应主动予以审查，保证物权变动行为合法、真实和有效。

乙说：否定说胡某甲提交了证明权属来源的相关材料，且相关材料的真实性未遭否定，表明基础民事赠与关系成立，甲县政府应予登记，不应主动审查房屋是否存在共有人或者利害关系人。在登记行为完成之后，若对赠与行为是否成立发生争议，则应通过民事诉讼等途径先行解决，再解决行政登记问题。

法官会议意见：采乙说

房屋行政登记系行政机关作出的行政确认行为，即对基础民事法律关系的确认。若房屋登记申请人提交的证明权属来源的相关材料及其他申请材料真实、齐备，符合法定要求，则房屋登记机关应予登记。在房屋行政登记行为完成之后，若经民事诉讼等法定途径确认基础民事法律关系已发生变化，则可再行解决房屋行政登记问题。

2、行政纠错行为对正当程序和信赖保护原则的遵循

案情摘要

涉案土地原为甲市乙村组集体所有。1992年，区计划统计部门同意乙村组自筹资金在涉案土地新建丙厂。1993 年，丙厂获准核发营业执照，经济性质为个体工商户。1995年，乙村组与丙厂以该厂系村办企业名义向主管部门提交补办征地手续的申请。甲市土地管理部门同意补办并下达批复，丙厂在其后所提交的相关申请表中经济性质栏填写了“个体”。同年12月，甲市政府为丙厂颁发国有土地使用证。2006年，乙村组向甲市政府申请撤销该国有土地使用证。甲市政府以丙厂与乙村组采取欺骗手段、未如实登记获颁土地使用证为由，作出注销该国有土地使用证的决定（以下简称注销决定。丙厂不服注销决定，向人民法院提起行政诉讼，请求撤销注销决定。涉案土地现已被用于房地产开发。

法律问题：行政机关在纠正过往错误颁证行为时，是否应当遵循正当程序原则，同时兼顾保障相对人的信赖利益？

不同观点

甲说：否定说由于申请人提供虚假材料导致行政机关登记错误的，行政机关有义务对错误登记行为予以撤销，且对于相对人的所得利益无须保障。

乙说：肯定说行政机关在办理登记的过程中应当尽到审慎审查的职责。在没有充分证据证明行政相对人在申请登记的过程中存在故意欺瞒的情况下，错误登记行为不可完全归因于行政相对人。行政机关在纠正错误登记行为、作出对行政相对人或利害关系人不利的行政决定之前，应当按照正当程序的基本要求，告知相关人并给予其陈述和申辩的机会，且应当对相关人在证照存续期间的信赖利益予以适当考量和保护。

法官会议意见：采乙说

行政机关对于自己或者所属部门作出的行政行为违反法律规定的，有权亦有职责加以纠正，但在纠正错误时必须遵循法定程序，尤其是拟作出对行政相对人权益影响较大的行政处理决定之前，应当给予行政相对人陈述、申辩的权利，且须准确判明造成错误行政行为的原因，分清行政机关与行政相对人各自的责任，同时要保护行政相对人的信赖利益，不能机械地作出行政处理决定。

3、对存在权属争议的不动产行政登记行为的司法审查

案情摘要

相邻的甲、乙两村联合修建丙小学。2008 年，当地土地管理部门组织甲、乙两村签订《土地权属界线协议书》，附图显示丙小学归乙村所有。上述协议有甲村村民委员会的印章、土地管理部门调查员的签字，并无乙村村民委员会的印章或签字。2012 年，乙村村民委员会向当地区政府申请集体土地确权登记，同时提交了上述《土地权属界线协议书》。土地登记部门组织甲、乙两村现场指界后，制作了《地籍调查表》《宗地图》。在地籍调查过程中，甲村未对上述《土地权属界线协议书》确定的两村界限提出异议。2012 年 12 月，当地区政府为乙村颁发集体土地所有证。甲村村民委员会认为丙小学两次向西扩建均系占用甲村土地，丙小学一直由甲村管理，第五次人口普查区域图、相关法律文书和教育局网站等都载明丙小学位于甲村范围内，故甲村一直误以为丙小学土地已登记在学校和教委名下，故在土地管理部门两次地籍调查时，才会认可丙小学不在甲村范围内。甲村村民委员会 2016年1月向当地市政府申请行政复议，请求撤销上述集体土地所有证并将丙小学土地确权归甲村所有。当地市政府在组织听证后，作出行政复议决定，撤销区政府为乙村颁发的案涉集体土地所有证，责令区政府依法重新作出土地登记。乙村村民委员会不服上述行政复议决定，向人民法院提起行政诉讼，请求判决撤销。

法律问题：当事人以不动产权属存在争议为由，对不动产登记行为申请行政复议或提起行政诉讼，人民法院是否应当以起诉条件不成熟为由不予受理，告知当事人先行解决不动产权属争议？

不同观点

甲说：应当告知行政复议是一种准司法程序，与行政诉讼一样，都有自身的局限性，只是解决行政争议的一种途径，只有在处理时机成熟时，才能对诉争的行政争议予以受理。《最高人民法院关于审理房屋行政登记案件若干问题的规定》第八条规定：“当事人以作为房屋登记行为基础的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事争议法律关系无效或者应当撤销为由，对房屋登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当告知当事人先行解决民事争议。”据此，当事人对不动产权属有争议，对不动产登记行为申请行政复议或提起行政诉讼的，此时作出行政复议决定或行政判决的时机尚不成熟，应告知当事人先行解决权属争议，不应直接作出行政复议决定或行政判决。

乙说：无须告知当事人因不动产权属争议，对不动产登记行为申请行政复议或提起行政诉讼的，复议机关或人民法院应当对该不动产登记行为的合法性进行审查，无须告知当事人先行解决不动产权属争议。

法官会议意见：采乙说

当事人因不动产权属争议，对不动产登记行为申请行政复议或提起行政诉讼的，复议机关或人民法院可以告知当事人先行解决不动产权属基础民事纠纷。当事人坚持申请行政复议或提起行政诉讼，不同意先行解决不动产权属民事纠纷的，复议机关或人民法院应当依法受理其对不动产登记行为的复议申请或起诉，不得以复议或起诉条件不成熟为由，不予受理。

4、民事合同无效是否必然导致行政许可被撤销

案情摘要

A 公司、B公司向商务部提交外商并购B公司的申报材料，其中包含A公司与C公司签订的《股权转让协议》，商务部作出《批复》，同意股权转让，B公司获得《批准证书》。后生效民事判决认定《股权转让协议》系虚假协议而确认无效。C公司以上述协议被确认无效为由，向商务部申请撤销《批复》《批准证书，商务部认为如撤销可能对公共利益造成重大损害，并认可C公司所在地政府提供的风险评估报告，作出《处理决定》维持《批复》和《批准证书》的效力，不予撤销。C公司不服提起本案诉讼，请求撤销《处理决定》，判令商务部重新作出决定，撤销《批复》和《批准证书》。

法律问题：行政许可依据的民事合同被生效判决确认无效，是否一律予以撤销行政许可？《行政许可法》第六十九条第二款、第三款规定应当如何适用？

不同观点

甲说：民事合同确认无效的，行政许可应当予以撤销当事人为获得行政许可，恶意串通提供虚假民事合同，民事合同被人民法院判决无效后，行政机关核发该行政许可的基础事实已经不存在，行政许可行为违反法律规定，损害国家利益和公共利益，依法应当予以撤销。

乙说：民事合同确认无效的，不必然导致行政许可被撤销不能简单以行政许可审批中所依据的民事合同被生效民事判决确认无效，即判决撤销行政许可。行政许可审批所依据的民事合同无效，行政许可审批不符合法定条件，应当撤销，但是如果撤销该行政许可将会对国家利益、公共利益造成重大损害的，依法不予撤销。

法官会议意见：采乙说

根据《行政诉讼法》第七十四条第一款第一项规定，行政行为违法应当予以撤销，但撤销行政行为将会给国家利益、公共利益造成重大损害的，人民法院依法可不予撤销，判决确认违法保留效力。参照上述规定，行政机关对于当事人以人民法院生效民事判决已经判决相关民事合同被确认无效为由，请求撤销行政许可的，行政机关为了维护国家利益、公共利益，作出不予撤销行政许可决定的，不违反法律规定。

来源：《最高人民法院行政审判庭法官会议纪要》第一辑、第二辑