从“做强做优做大”到“价值提升”：央企“十五五”规划纲 要的战略跃迁与合规意涵
——央企“十五五”规划核心转向的制度逻辑与实务影响

一、战略语境的根本性转变

2026年，央企“十五五”规划纲要审议通过，最引人注目的变化在于核心措辞的重新排序： “价值提升”跃居首位，而此前贯穿“十四五”的“做强做优做大”表述悄然退场。这一字之变，折射出国资监管逻辑的深层转向——高质量发展的核心标尺，正从规模体量移向资本回报与核心竞争力。

从法律合规视角审视，这一转变并非单纯的行政话语调整，而是有着明确的制度锚点。《企业国有资产法》17年首修在即，《中央企业违规经营投资责任追究实施办法》（46号令）正式实施，13类98种追责情形全面落地——这套制度组合拳，正在重塑国企经营者的激励约束机制。当追责之剑高悬，“做大”的冲动必然让位于“做精”的理性。

二、瘦身健体的硬约束落地

纲要明确的瘦身健体硬指标，为这一战略转向提供了可量化的执行路径：

业务边界收窄：央企业务范围从97个行业大类急剧收缩至约20个核心赛道，这意味着过去那种“什么都想做、什么都做不精”的扩张模式被彻底否定。对于法律合规服务而言，这意味着需要对国企主业架构进行深度梳理，识别非主业资产剥离中的法律风险。

投资比例锁定：主业投资占比须超90%，这是一道刚性红线。非主业投资的空间被极度压缩，意味着过去通过关联交易、循环注资“做大规模”的财务技巧将失去制度土壤。

管理层级压减：2026年底前须压减至三级以内。这不仅是管理效率的要求，更是穿透式监管的技术保障——层级越多，藏在中间的空壳公司、虚假贸易、违规挂靠就越难被识别。

亏损企业出清：长期亏损、资不抵债企业须在2026年底前完成出清。这直接呼应了46号令关于“资产损失”追责的条款——继续维持僵尸企业，不再是“稳就业”的政治正确，而是潜在的合规风险。

三、产权管理：十项任务的合规密码

国资委产权管理工作会议部署的十项任务，每一项都藏着合规要点：

完善产权登记，做实穿透监管——这是46号令“向前端延伸”的制度配套。决策程序不规范、信息披露不完整被纳入追责，意味着产权管理的每一个节点都被纳入合规视野。

境外产权管理强化——在“一带一路”倡议深化、央企“走出去”加速的背景下，境外资产的合规管理成为新的风险敞口。46号令新增的“境外经营投资”追责情形，正是对这一风险的制度回应。

整治违规挂靠和假冒国企——这一顽疾长期侵蚀国有资产权益。2026年，随着产权登记的全链条穿透，违规挂靠的空间将被极大压缩，相关法律服务的需求也将集中释放。

四、追责制度的演进逻辑：从资产损失到不良后果

46号令最值得关注的制度创新，在于认定体系的突破——引入“不良后果”认定，突破“唯资产损失论” 。

传统追责逻辑依赖资产损失的量化，但很多违规行为（如决策程序不规范、信息披露不完整）并不直接导致资产损失，却损害了公司治理的有效性。新的认定体系将“不良后果”纳入追责范围，意味着即使没有实际资产损失，只要存在制度破坏、程序瑕疵，就可能触发追责。

同时，首次系统构建的6类尽职合规免责情形，是制度从“单向追责”向“激励相容”转型的标志。这6类情形划定了合规经营的安全港，为国企经营者提供了明确的预期——只要程序合规、履职到位，即使投资失败，也可免于追责。

五、实务建议：合规服务的增量空间

这一轮战略转向，为法律合规服务开辟了显著的增量空间：

主业梳理与架构优化：97个行业大类收缩至20个，意味着大量非主业资产需要剥离重组。这涉及复杂的法律尽调、产权界定、交易结构设计，是并购重组法律服务的蓝海。

合规体系重建：46号令的98种追责情形，需要转化为企业内部的合规指引和流程管控。从“事后追责”到“事前防范”，合规咨询服务的价值得到制度层面的背书。

出清业务中的法律服务：亏损企业出清涉及破产清算、资产处置、职工安置等复杂法律问题，每一个环节都有合规要点需要把控。

境外合规管理：境外产权管理的强化，意味着跨境合规服务的需求上升。不仅是东道国法律遵从，还包括国资监管的域外效力问题。

结语：从“做大”到“做精”的范式转换

“价值提升”取代“做强做优做大”，不只是文字游戏，而是国企改革进入深水区后的制度自觉。当规模扩张的边际收益递减，当追责之剑高悬于头顶，“做精”成为唯一理性的选择。

对于法律合规服务而言，这一范式转换既是挑战也是机遇。挑战在于，过去的“合规”往往停留在形式合规层面；机遇在于，真正的实质合规、治理合规将成为国企的刚性需求。这或许是中国国企治理走向成熟的标志性转折点。