自然景观收费的合理边界与全球镜鉴

#封起De日子#

2026年5月，一则视频将四川稻城亚丁景区推上舆论风口：博主驾车行至S462省道时被告知，该省道已被划为景区内部道路，社会车辆禁止通行，游客须购买120元往返摆渡车票方可进入。面对“圈占省道收费”的质疑，景区仅将票价八折优惠、处理基层员工了事，对核心问题避而不谈。

这一事件并非孤例！从泸沽湖在S307省道设站收费，到张掖马蹄寺至金塔寺的县道乡道被设卡收费，再到各地景区在国道边砌墙遮挡长江第一湾、黄河壶口瀑布等自然景观，近年来“圈地收费”乱象层出不穷。

表面上看，这是景区经营行为合规与否的问题；深层次上，它触及一个根本性的命题：大自然馈赠的山川河湖，究竟属于谁？自然景观能否成为少数利益团体谋利的工具？

一、历史之鉴：从英国“圈地运动”看公共资源私有化的后果

要理解自然景观“圈地收费”的深层逻辑，不妨回到一段遥远但极具参照价值的历史：英国的圈地运动。

13至18世纪，英国乡村在公地制度下形成了独特的产权结构：土地的所有权虽归私人所有，但其使用权却是公共的。农民可以在公地上放牧、拾柴、采集野果，甚至开展公共娱乐活动。乡村的娱乐需求和土地供给之间保持了一种粗略的平衡。

然而，从15世纪末开始，英国大土地占有者用暴力手段剥夺农民土地、侵吞公有地，开启了长达三百余年的“圈地运动”（Enclosure Movement）。从18世纪到19世纪，圈地运动进入高潮期。英国议会以立法形式推进土地权利的大规模重新配置，共通过5265件圈地法案，圈地总面积达6794429英亩，约占英格兰土地总面积的20.9%。大量公地被转化为私人牧场、狩猎场和资本密集型大农场，丘陵、林地、沼泽地和荒地等公共可利用土地面积严重减少。

圈地运动以“明晰产权”之名，实质上消灭了公共权利。正如研究指出的，“乡村土地被圈占……成为贵族进行狩猎等娱乐活动的私人领地。此时的乡村成为贵族彰显身份地位的代名词，土地变为私人财产，土地所有者拥有绝对排他权，有权拒绝他人进入自己的领地。”大量农民因此丧失生计，沦为无产者，被迫进入工厂充当廉价劳动力。

这段历史给今天的重要启示在于：当公共资源被私人利益所圈占、所垄断，带来的不仅是资源分配的不公，更是整个社会结构的剧变与底层权利的剥夺。 自然景观的“圈地收费”，虽不至于达到圈地运动那样的社会冲击烈度，但其本质却是相通的——将本应属于全体国民的公共资源，异化为少数利益团体的盈利工具。

二、全球坐标系：各国自然景区收费的制度安排

世界各国对自然景区的收费制度存在显著差异，但几乎都以立法形式明确了国家公园的公共产品属性，并将门票收入严格限定于弥补管理成本，而非商业牟利。研究表明，境外各国都以法律的形式明确了国家公园的“生态保护”和“游憩利用”两大功能定位，同时也明确了其公共产品属性；管理成本主要由中央和地方政府承担，公园收费仅用于弥补因游客增加带来的额外成本。总的来看，主要有以下几种模式。

欧洲福利型：政府财政兜底，公众免费享有。 实行高福利政策的西方发达国家，如英国、德国、挪威、瑞典、澳大利亚、新西兰等，政府财政预算能够满足国家公园建设和运行费用，因此国家公园向公众免费开放。以挪威为例，该国确立了“漫游权”（Right to Roam）制度，允许公众在未开垦的土地上自由行走、露营和采集浆果，无论土地归谁所有！这一权利被写入《户外游憩法》，被视为挪威文化遗产的一部分。所有挪威国家公园均向公众免费开放。

北美受益者付费型：低价门票，专款专用。 美国采取的是低收费政策。美国国家公园管理局辖下的黄石、优胜美地等知名公园，单次进入按车辆计费约为30至35美元。

根据美国《联邦土地游憩加强法》（FLREA），国家公园收取的费用中至少80%必须保留在公园内部使用，用于修缮步道、改善设施等，仅有20%可上缴统筹分配。美国现行的景区定价指南规定，所有国家公园门票最高不能超过20美元。澳大利亚也以《环境保护和生物多样性保护法》等法律明确了收费的依据和上限。日本则正在经历从“自由乐捐”向“强制收费”的转型期，其原因在于免费模式难以应对游客暴增带来的管理压力。

其他国家与遗产保护型。 南非的国家公园自1991年起完全采取商业经营方式，以解决就业并取得资金收入，政府只在市场运营出现危机时进行调控。巴西对国家公园实行收费政策，除支付管理成本外，其余门票收入纳入国家公园基金，统筹补偿其他收益不佳的国家公园。

值得注意的是，各国都将收费作为弥补管理成本的辅助手段，而非营利工具。门票定价遵循“使用者付费”和“服务收费”原则，且受到法律的严格约束和透明监督。这种制度设计，与我国部分景区“层层设卡、逐级收费”的商业化操作形成了鲜明对比。

三、中国的法律框架与制度实践

中国在法律层面已经为自然景区的公共属性确立了基本框架。然而，法律的明确规定与现实的执行之间，存在着不容忽视的落差。

立法层面。 《宪法》第九条明确规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有。”这意味着，山川河流等自然景观在法律上属于全体人民，由中央政府或经授权的地方政府代表行使所有权、管理权和使用权。

《旅游法》第四十三条规定，利用公共资源建设的景区，不得通过增加另行收费项目等方式变相涨价。《风景名胜区条例》亦明确，风景名胜区的保护、利用和统一管理工作，由所在地县级以上地方政府设置的风景名胜区管理机构负责，且该条例中并无“特许经营权方”的允许条款。山东省的《风景名胜区条例》更进一步明确规定，圈占摄影摄像位置向游客收费的，将被责令改正、没收违法所得，并处一千元以上一万元以下罚款。

此外，中国正积极推进国家公园体制改革，《建立国家公园体制总体方案》明确提出国家公园建设要坚持“全民公益性”理念。《旅游法》及相关政策也强调，利用公共资源建设的旅游景区应当体现公益性质，景区内的交通设施也应遵守公益优先原则。

制度演进。 中国景区门票制度经历了从完全公营到市场化的转变。上世纪80年代以前，景区全部国有国营，门票价格低廉，完全依靠财政支持，以民众福利为宗旨。改革开放后，入境旅游兴起，景区开始收门票并引入市场化因素。至本世纪初，政府财政拨款逐渐难以满足景区运营需求，景区建设开始借助市场力量，门票价格由政府主导向市场主导过渡。2008年，国家发展改革委明确了分类定价原则：依托国家自然资源或文化资源兴建的游览参观点门票价格实行政府定价或政府指导价。

在这种体制下，部分地方政府将景区视为财政来源，形成对“门票经济”的依赖。有研究者指出，门票收入被用于地方政府公共管理开支，甚至直接补充财政收支缺口，景区属性的经济化、经营的市场化和权益地方化成为推动门票上升的关键因素。

现实乱象与合规边界。 近年来，“圈地收费”呈现出多元而隐蔽的形态：有景区在已明码收费后设置“园中园”“票中票”，再对核心景点额外收费；有景区将过境公共道路纳入收费范畴，倒逼游客购买摆渡车票，如稻城亚丁将S462省道划为“景区内部道路”强制收费；有景区以“防偷窥”为由在国道边砌墙遮挡自然景观；还有景区将拍照最佳机位拍卖给私人运营。

然而，《公路法》明确禁止任何单位和个人在公路上非法设卡、收费、拦截车辆。省道属于公共交通资源，由财政出资养护，并非景区私有道路，景区作为经营主体，既无执法权，也无法律授权设卡收费。《旅游法》第四十三条也规定，利用公共资源建设的景区不得通过增加另行收费项目等方式变相涨价。圈占公共资源收费的操作，已触碰法律法规的红线。

四、经济学视角：“搭便车”与“公地悲剧”的辩证思考

支持景区收费的核心论点之一是经济学上的“搭便车”问题和“公地悲剧”理论：如果人人都可免费进入，无人愿意为资源维护付费，最终导致资源质量下降，人人受害。

这一担忧有一定道理。国家公园具有准公共物品属性，具有不完全的排他性和非竞争性，消费容量有限，拥挤可能导致“公地悲剧”。从这个角度看，适度的收费可以调节客流、弥补管理成本，具有经济学上的合理性。

然而，这一论证反过来恰恰说明了“过度收费”的问题所在。收费的合理目的是补偿管理成本，而非获取商业利润。当收费超出维护成本而用于营利时，公共资源就被异化为私有资本的生产工具。正如研究所示，国际上国家公园遵循的是“成本弥补式定价原则”，收费仅用于弥补因游客增加带来的额外成本。

西湖免费十年后，游客人次增长2.1倍，旅游总收入增长3.7倍。免费带来的综合经济效益远超门票收入本身。这说明，摒弃“门票依赖”从长远看更有利于地方经济发展和公共利益最大化。

五、结论：自然景观不应成为少数利益团体的谋利工具

综合以上分析，可以得出明确的结论。

从历史维度看， 英国圈地运动的历史教训表明，公共资源一旦被少数利益团体圈占，将导致社会不公加剧、底层权利受损。自然景观的“圈地收费”虽形式不同，但本质相通，将全民共有之物异化为牟利工具，违背社会公平正义。

从国际维度看， 世界各国无论是否收取门票，都在立法中明确了国家公园的公共产品属性，将收费严格限定于弥补管理成本，并辅以完善的监督机制。没有一个国家允许自然景区成为商业牟利的工具。

从法律维度看， 中国法律明确规定了自然资源的全民所有属性，禁止利用公共资源建设的景区变相涨价和设卡收费。“圈地收费”行为已经触碰了法律的红线。

从经济维度看， 适度的“受益者付费”确有经济学上的合理性，但收费的本质应当是服务补偿，而非商业牟利。过度依赖门票经济、层层设卡收费，不仅损害游客权益，更不利于地方旅游产业的可持续发展。

最终，一切分析都指向一个不言自明的道理：自然景观是大自然对全体人类的馈赠，是全民共有的公共财富。任何组织和个人，无论以何种理由、何种方式，将其圈占为少数利益团体的谋利工具，都是对社会公平正义的背弃，对法律规定的违反，对公共权利的侵害。

正如有粉丝评论指出的那样：“公共资源的商业开发，永远不能以侵占公共利益为代价。”“经政府批准的风景名胜区可依法经营管理，但也要坚决防止其巧立名目、扩区揽权，损害社会公共利益。”这应当成为景区经营的铁律，更应当成为立法完善与行政监管的明确方向。让山川湖海回归全民共享，让自然之美不被高墙和收费站的阴影所遮蔽！这不仅是对历史的回应，更是对法治精神与公共利益的应有坚守。

#甘孜通报稻城亚丁景区违规封堵省道#