行政机关单方撤销承租人征收补偿协议的审查规则
——《行政执法与行政审判》第103期，作者：侯建文、张天晟，广州铁路运输中级法院、广州铁路运输法院
【裁判要旨】
1.行政机关可以基于纠正行政协议违法和意思表示瑕疵，通过作出行政决定的方式单方撤销行政协议，但应当受到协商优先、程序正当原则等限制， 撤销行政协议决定应当包含协议效力的认定及相关款项的处理等内容。
2.国有土地上房屋征收过程中，对房屋有不可分割重大添附的承租人具有独立于房屋所有权人的征收补偿权益。一般而言，只有在补偿义务主体知道或者应当知道承租人具有独立补偿权益且未进行处分的情况下，承租人可直接提起行政诉讼向补偿义务主体主张，但仍需基于《行政诉讼法》实质性化解行政争议的立法目的，结合案件事实和承租人对补偿权益归属、数额等诉求，具体判断个案纠纷解决最优路径。
【案情】
2012年4月18日，陈某、敬某向案外人(房屋所有权人)承租涉案房屋，双方约定租赁期内如遇征地拆迁，房屋装修归陈某、敬某所有，租赁期至2027年12月31日止。陈某、敬某设立某酒店有限公司，以该公司名义全面重新装修涉案房屋后作商业及酒店经营使用。2016年，某街道办启动某城轨及配套工程建设项目的征收工作，涉案房屋在征收范围内。征收补偿安置方案中明确，国有土地上房屋补偿基准依据不同的装修标准确定基准单价，并备注单价已包含房屋补偿、室内外装修补偿等。为确保征收项目顺利推进， 某街道办在与房屋所有权人就涉案房屋签订补偿安置协议的情况下，又就装修补偿与某酒店有限公司签订房屋装修补偿协议，房屋装修价值在评估时点2018年计人民币7444082元。某酒店有限公司已于2019年收到该笔补偿款， 并交纳了税款。2021年，该酒店有限公司经登记机关核准注销。2022年10 月25日，某街道办作出被诉撤销协议处理决定，认为某酒店有限公司仅是被征收房屋的承租人，不是征收房屋的所有权人，涉案房屋装修补偿协议的签订主体不适格；某街道办与房屋所有权人签订的补偿安置协议已包含对房屋装修的补偿，不应再对房屋装修单独补偿，遂决定撤销涉案房屋装修补偿协议，责令陈某、敬某退还7444082元款项。陈某、敬某不服，诉至法院，请求撤销某街道办作出的撤销协议决定。
【审判】
广州铁路运输法院于2023年5月17日作出一审行政判决:驳回陈某、 敬某的诉讼请求。
陈某、敬某提出上诉，广州铁路运输中级法院于2023年11月30日作出终审行政判决:一、撤销广州铁路运输法院一审行政判决；二、撤销被上诉人某街道办作出的《撤销行政协议决定书》。
法院生效判决认为:《国有土地上房屋征收与补偿条例》虽然没有明确规定承租人安置补偿的权利，但并未排除承租人权益保障。陈某、敬某承租涉案房屋并进行全面装修，具有不可分割的重大添附，并依法独立在承租房屋开展经营活动，对房屋装修享有合法权益。某街道办对上述情况均已知悉， 为实现推进征收项目的目标，与房屋所有权人签订补偿安置协议后，又专门针对房屋装修委托评估，经逐层审批后与陈某、敬某签订涉案房屋装修补偿协议，属于双方自愿真实的意思表示，并已于2019年履行完毕。协议合法有效，未违反法律、行政法规的强制性规定，各方均应履行，房屋装修补偿分配也符合承租人与房屋所有权人间的租赁合同约定。现某街道办在协议履行完毕两年多后又以签订主体不适格、重复补偿等理由撤销该协议，主要证据不足，不符合实质性化解行政争议要求。另外，行政机关为维护国家利益、 社会公共利益而行使行政优益权直接改变协议内容或效力的范围也仅限于变更、解除行政协议，行政机关的协议撤销权不属于行政优益权范畴，行政机关不能如行使变更、解除权一般基于国家利益、社会公共利益需要单方撤销行政协议，本案亦不存在参照适用《民法典》因意思表示瑕疵合同可撒销情形。