日俄战争后，1907年（明治四十年），日本陆军和海军共同制定的《帝国国防方针》中，陆军为了应对将来与俄国再次战争，计划将现有兵力的十七个师团，扩编到二十五个师团（先扩编两个师团，将平时兵力维持在十九个师团）。海军也有自己的庞大的扩军计划。
日俄战争后的政府是政友会的西园寺公望内阁（日俄战争时期桂太郎为了争取民党对战争的支持，答应战争结束后将首相“禅让”给西园寺公望），也就是军部不太喜欢的政党内阁。日本陆军和海军在独自制定《国防方针》时，虽然涉及的是国防和国策级别的战略政策，完全是闭门造车，排除与现政府的沟通协商，已经暴露出军部的某些独断的野心和特质。
陆军先扩编两个师团，1912年（第二次西园寺内阁时期），陆军大臣上原勇作（1856-1933）向政府要求再扩编两个师团，将平时兵力维持在二十一个师团。上原倒是没有向政府要钱，表示用陆军自身节约出来的钱来扩充两个师团。
但是西园寺拒绝陆军的要求。西园寺重视海军建设，希望陆军将节约出来的钱返还国库，于是陷入意见对立。元老山县有朋出来调停，希望西园寺稍作让步，给陆军一点面子，但西园寺不肯让步，上原勇作直接向天皇辞职（陆军大臣有帷幄上奏权，可以越过首相直接向天皇上奏），西园寺请山县推荐新的陆相，山县没有推荐，西园寺于12月5日愤然总辞职。引起这一场混乱的上原勇作也待命反省，后来降职处分。
12月6日，元老开会，决定劝西园寺继续留任，山县有朋亲自去劝西园寺，但西园寺依然拒绝。从山县有朋的表现来看，似乎并不是阴谋推翻西园寺内阁的幕后阴谋者，但元老调停陆军和内阁失败，似乎意味着元老的威信已经下降。
既然西园寺公望不愿意组阁，元老会议考虑让松方正义或海军的山本权兵卫组阁，但都被拒绝了。在当下的形势下，估计谁组阁都是烫手的芋头。陆军军务局长田中义一确实盘算着让西园寺内阁瓦解，然后让陆军大将寺内正毅组阁，但山县有朋没有同意。当时社会舆论普遍同情西园寺公望，批判令西园寺内阁倒台是陆军的阴谋，山县有朋不希望把寺内正毅推到这个舆论的风口上去。
元老会议研究来研究去，最后只能奏荐（内大臣兼侍从长）桂太郎大将（图）组阁。桂太郎虽然是长州出身，被认为是山县有朋的衣钵继承者，但此前已经两次组阁，羽翼已丰。

桂太郎第三次组阁后果然已经不再充当山县和陆军代理人的角色，对陆军的师团增设计划极为冷淡。甚至开始研究取消军部大臣现役武官制。从日俄战争以后，桂太郎和西园寺公望让来让去，互相交替执政（被称为“桂园时代”或“桂园体制”），一度可以用“情投意合”来形容。
但这次由于陆军的强横导致西园寺内阁流产，社会舆论和政党对军部以及陆军背景的桂太郎极为反感，桂太郎谋求与藩阀摆脱关系，创建新党，未能顺利结出政治成果，于1913年（大正二年）2月11日提出内阁总辞职（大正政变）。
由于桂太郎的独立，藩阀势力受到沉重打击，第三次桂内阁失败后，桂太郎很快病逝（1913年10月），但桂太郎创立的新党发展为宪政会、立宪民政党，成为与政友会对抗的两党制的格局。
第三次桂内阁失败后，西园寺推荐萨摩出身的海军大将山本权兵卫组阁，山本内阁获得西园寺和政友会的积极配合，算是“准政友会”的政治站位，带有反陆军、反长州、反山县的色彩。当然山本权兵卫不会支持陆军增设师团。