起诉期限篇——最高人民法院“行政审判讲堂”答疑汇编

最高法行政审判庭 行政执法与行政审判

编者按  

自2024年3月27日起，针对地方法院亟待解决的司法政策、司法理念、裁判标准等问题，最高人民法院行政审判庭通过开设“行政审判讲堂”与法答网等进行立体联动，并利用专家授课结束后预留的30分钟，由最高人民法院行政审判庭同志通过视频方式答疑，以统一裁判理念和观点，努力实现四级法院类案同判。现将答疑内容分类汇编，方便读者查阅参考。山东省东平县人民法院原审判委员会专职委员、四级高级法官，山东省首届审判业务专家刘万金老师费心进行了整理，特此感谢。

答疑实录  

第一期问题一：如何理解《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行诉解释》）第64条中“知道或者应当知道行政行为内容”？

答疑意见：

《行诉解释》第64条第1款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”

第一，上述“知道或者应当知道行政行为内容”，应当理解为既要知道或者应当知道行政行为的内容，也要知道或者应当知道作出行政行为的行政机关。知道或者应当知道行政行为内容与侵害权利直接相关。从行政法原理上看，无论时效、期限，都应从“知道或者应当知道权利被侵害之日起算”，也就是从知道或者应当知道起诉期限之日起算。

第二，被告应就原告知道起诉期限的事实承担举证责任，被告主张原告自知道或者应当知道行政行为内容及实施主体之日起已经超过一年起诉期限的，应当承担举证责任。

第一期问题二：对于按照新《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第23条规定应当复议前置的情形，当事人在2024年1月1日后起诉到法院已经超过复议期限，但未超过起诉期限的，人民法院应否受理？

答疑意见：

我们认为，人民法院应当予以受理。主要理由：

第一，根据法不溯及既往的原则，救济权的行使应当适用行政行为作出时的法律规范。新《行政复议法》关于复议前置的规定适用2024年1月1日以后作出的行政行为。对于1月1日之前的行政行为，如果适用新法复议前置规定，可能会剥夺当事人的诉权，这是不符合立法原意的。

第二，从《行政复议法》修订过程中复议前置扩大的初衷来看，其目的在于给予当事人更多权利救济机会，而非限制。当事人超过复议期限的已丧失复议申请权，复议机关可能以超过申请期限为由不予受理。当事人在新《行政复议法》实施之前未选择复议路径，并不能否定或者剥夺其合法诉权。当事人在起诉期限内，仍可以依法提起行政诉讼。

第三期问题二：行政拘留的时间能否在行政诉讼起诉期限内扣除？（提问人：天津市高级人民法院  陈爱敏）

答疑意见：

我们认为，行政拘留期间在行政诉讼起诉期限内是否予以扣除，要看行政拘留是否属于“不属于当事人自身的原因”而不能提起诉讼的情况，应当结合具体情形作出认定。

第一，扣除起诉期限的标准是“不属于自身原因”。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第48条第1款规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”即，只有“因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的”才可以在起诉期限内予以扣除。核心标准即是否属于“不属于自身的原因”耽误期限。

第二，法律对保障拘留期间被拘留人行政诉权作出规定。法律法规明确规定，被拘留人不服行政拘留等行政行为的，其本人可以提起行政诉讼，因限制人身自由不能提起诉讼的，其近亲属可以受托起诉或者先行起诉。《行诉解释》第14条第2款规定，公民因被限制人身自由而不能提起诉讼的，其近亲属可以依其口头或者书面委托以该公民的名义提起诉讼。近亲属起诉时无法与被限制人身自由的公民取得联系的，近亲属可以先行起诉。《拘留所条例》第25条、第26条以及《拘留所条例实施办法》第40条第1款规定，被拘留人在被拘留期间有权提出举报、控告，申请行政复议，请求国家赔偿，提起行政诉讼或申请暂缓执行行政拘留。即使被拘留人的人身自由受到限制，其仍有权采取委托代理人、当面递交、邮寄、传真或者电子邮件等方式提起行政诉讼，其起诉权利并未受到限制。据此，行政拘留并不当然属于《行政诉讼法》第48条第1款规定的“不属于自身原因”的情形。

第三，由于拘留客观上导致不能提起诉讼的，被耽误的时间在起诉期限内应予扣除。对于在特定情形下，确因拘留无法行使诉权的，应当认定为“不属于自身原因”。被拘留人在起诉时应当提交初步证据予以证明；公安机关提出相反意见的，应当提供证据证明；被拘留人不能提供相关证据的，还可以依据《行政诉讼法》第41条的规定申请人民法院调取证据。

第三期问题三：起诉人就行政机关未依职权履行法定职责提起的行政诉讼，是否有起诉期限限制？（提问人：江苏省盐城市中级人民法院  李星星）

答疑意见：

我们认为，起诉期限制度的目的在于督促起诉人尽快行使诉权，尽快使行政法律关系得到恢复。起诉人对于行政机关的作为行为不服提起诉讼的，应当受起诉期限限制。要求行政机关履行法定职责案件，按照行政机关不履行法定职责的种类，起诉期限的计算可以分为两类情形：

第一，对于依申请履行法定职责的案件，应当遵守起诉期限规定。依申请履行法定职责的案件，法律对于申请期限、履责期限，往往作出明确规定，行政机关收到申请后不履行法定职责，该行政不作为属于拟制的行政行为，起诉期限应当从行政机关履行法定职责期限届满之日起算。即，根据《行政诉讼法》第47条及《行诉解释》第66条规定计算起诉期限，在行政机关履行法定职责期限届满之日起6个月内提出。

第二，对于依职权履行法定职责的案件，不适用起诉期限规定。行政机关依职权应当履行法定职责，应当斟酌履行法定职责的诸项条件，主动履行法定职责。例如，遇有火情，公安消防机关应当主动履行灭火职责。此时，法律并未要求起诉人提出申请，因而无法确定起算时点。起诉人对于因行政机关依职权应当履行而未履行的行为起诉的，不受《行政诉讼法》规定的起诉期限限制。同时，根据修订后的《行政复议法》的规定，对于认为行政机关不履行法定职责的，公民、法人或者其他组织应当首先通过行政复议程序予以救济。不服行政复议决定的，起诉人可以依法提起行政诉讼。

第五期问题五：行政机关未依法送达行政决定,但有充分证据证明原告知道该行政决定内容的，原告对该行政决定提起行政诉讼的，如何计算起诉期限？（提问人：四川省成都市中级人民法院行政审判庭  曹巍）

答疑意见：

《行政诉讼法》第46条第1款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”行政机关依法作出行政决定并送达的，送达之日即为“知道或者应当知道作出行政行为之日”。行政机关未依法送达行政决定的，应当自公民、法人或者其他组织实际知道或者应当知道之日起计算。对于这个问题，从三个方面说明：

第一，书面的行政决定，一般须送达后才能对行政相对人产生效力。作出书面行政决定的意思表示必须由作为表意人的行政机关依法向行政相对人明示，该书面行政行为内容才能对该相对人发生法律效力。

第二，对于书面决定以外的行政行为，例如行政事实行为（强制拆除等行为），因其常常没有履行送达程序，根据《行政诉讼法》第46条、《行政复议法》第20条第1款的规定，其起诉期限或者申请复议期限，应当自实际知道或者应当知道该行政行为之日起算。

第三，对于书面行政决定应当区分两种情况处理：1.如果存在数个行政相对人，而行政机关仅向其中部分人送达，则该行政决定仅对受送达的人发生法律效力，并开始计算起诉期限；对未依法送达的其他相对人而言，该行政决定尚未发生法律效力，不能开始计算起诉期限。类似的情况，可以参考《中华人民共和国行政复议法实施条例》第15条第2款的规定：“行政机关作出具体行政行为，依法应当向有关公民、法人或者其他组织送达法律文书而未送达的，视为该公民、法人或者其他组织不知道该具体行政行为。”2.对于实际知道或者应当知道的事项，一般由行政机关承担举证责任。对于利害关系人而言，因其并非应当依法送达的对象，应当从其实际知道或者应当知道行政行为之日开始起算起诉期限。

第九期问题四：对于非复议前置情形，当事人申请行政复议，复议机关以超过复议申请期限为由驳回复议申请后，当事人能否就原行政行为提起行政诉讼，复议期间能否在行政诉讼起诉期限内予以扣除？（提问人：山西省高级人民法院行政庭  郭伟）

答疑意见：

对于非复议前置的情形，复议机关以复议申请不符合受理条件为由决定驳回行政复议申请的，根据《行政诉讼法》第26条第2款、《行诉解释》第133条等规定，既不属于复议机关决定维持原行政行为，也不属于复议机关改变原行政行为的情形。该情形下，对当事人可否对原行政行为提起行政诉讼的问题，《行政诉讼法》及其司法解释均没有明确规定。

从《行政诉讼法》保障诉权的立法目的看，不宜剥夺当事人对原行政行为提起行政诉讼的权利。判断复议期间能否不计算在法定起诉期限内的标准，是该期间是否为“不属于自身原因耽误起诉期限”的情形。《行政诉讼法》第48条第1款规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”起诉期限制度设计旨在敦促当事人及时启动权利救济程序，及早解决行政争议，使不确定的行政法律关系尽快确定下来，从而实现行政管理的效率，维护良好的社会治理体系。当事人依法申请行政复议属于积极行使救济权的行为，其主观上不存在拖延行使救济权的情形。另外，根据《行诉解释》第57条的规定，当事人已经申请行政复议的情形下，其客观上在复议期间不得就同一事项向人民法院提起诉讼。因此，复议期间应视为“不属于自身原因耽误起诉期限”的情形，可作为被耽误的时间不计算在法定起诉期限内（编者注：《 最高人民法院关于适用行政诉讼起诉期限若干问题的解释 》第4条第2款规定：“公民、法人或者其他组织因申请行政复议等其他特殊情况耽误起诉期限，依据行政诉讼法第四十八条第二款的规定申请延长起诉期限的，人民法院应当准许。” ）。

第十一期问题三：当事人不服赔偿复议决定，是以复议决定为被诉行政行为，还是针对赔偿争议提起行政诉讼？相应的起诉期限应当如何计算？（提问人：浙江省温州市中级人民法院行政庭  章宝晓）

答疑意见：

《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（法释〔2022〕10号）第17条第1款规定：“公民、法人或者其他组织仅对行政复议决定中的行政赔偿部分有异议，自复议决定书送达之日起十五日内提起行政赔偿诉讼的，人民法院应当依法受理。”据此，当事人不服赔偿复议决定，既可针对复议决定本身提起诉讼，也可针对与赔偿义务机关（原行政机关）之间的赔偿争议直接提起行政赔偿诉讼。相比较而言，其不服赔偿复议决定，请求人民法院判决复议机关就行政赔偿问题作出处理或者重新处理，与直接起诉赔偿义务机关相比，不仅程序更加繁琐，耗费更多的资源，而且难以直接解决赔偿争议，容易形成循环诉讼。因此，实践中采取后一种诉讼策略，往往救济效果更为直接。当事人不服赔偿复议决定提起行政赔偿诉讼，应当适用起诉期限制度，与《行政诉讼法》第45条关于“经行政复议的起诉期限”为十五日的规定保持一致。上述司法解释第17条第2款亦明确规定，行政机关作出有赔偿内容的行政复议决定时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政复议决定内容之日起最长不得超过一年。