中平五年（公元188年），刘焉向朝廷提交了政治改革方案。他建议：“刺史、太守行贿买官，剥削百姓，招致众叛亲离。因此，朝廷应该任用清廉能干的中央重臣到地方担任州牧，镇守各地，安定天下。”
当时，东汉帝国的皇帝汉灵帝也深感到刺史、太守等人权力过大，他们在地方拥兵自重，不大服从中央政府的管理。
如果任用朝廷重臣和汉室宗亲来担任州牧，这样既可以保障地方官员的忠诚，又没有难以管理的困扰，此提议乃是一个良策。既然刺史、太守等不听话，那么就派遣信得过的宗室重臣担任州牧管理地方。当然，这只不过是汉灵帝的个人想法而已。
于是，忧虑不安的汉灵帝觉得刘焉的建议很有道理，便大手一挥批准了此提议。
这项著名的政策，史称“废史立牧”。
“废史立牧”政策虽然抑制了刺史、太守等人的权力，但是他们的权力并没有回归朝廷，而是旁落到了州牧手中，从而造成了更大一股地方割据势力的存在。州牧独揽大权，凌驾于刺史、太守之上，集地方军政财大权于一身。
“废史立牧”政策加速了东汉政权中央权力的空心化，促进了后来的三国割据局面的形成！ http://t.cn/R2WxXZe